一、《通知》主旨與當前的意義
在2021年9月24日，國家發展改革委員會等十一個部門發布《關於整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》（下文簡稱《通知》），要求推進整治虛擬貨幣“挖礦”活動。 《通知》認為，虛擬貨幣“挖礦”活動是通過專用“礦機”計算生產虛擬貨幣的過程，一方面，其大量消耗能源，碳排放量大，對社會貢獻與價值有限；另一方面，虛擬貨幣生產、交易環節衍生的風險越發突出，對節能減排帶來不利影響。值得注意的是，在5月21日，國務院金融穩定發展委員會召開第五十一次會議，會議提出堅決防控金融風險，打擊比特幣“挖礦”和交易行為。因此，這次《通知》的發布，意謂著以規範性文件的形式，具體明確了國務院金融穩定發展委員會的會議精神，依規行政，進一步推動各地方政府具體落實國家政策。
在具體舉措方面，《通知》嚴禁新增虛擬貨幣“挖礦”項目，要求加快存量項目有序退出。在過去幾年，比特幣價格飛漲，受其“財富效應”的巨大吸引，比特幣“挖礦”成為一些資本競相追逐的產業，一些相關企業以大數據中心、雲計算或區塊鍊等高新技術旗號，一些地方政府積極招商引資，對這些“挖礦”企業給予稅收或電價等方面的優惠政策。但是，“挖礦”產業一哄而上，產生很多問題。中國大陸地區比特幣算力曾長期佔據全球算力的百分之七十以上，大量民間資本先後角逐這一行業，擠占了這些資本原可服務於實體經濟或其它數字經濟的機會成本；一些地方因此火電能耗巨大，或者本用於實體企業的部分水電被“挖礦”企業消耗，並造成國家碳減排的壓力；“挖礦”產業無止盡的狀大，比特幣系統算力的增強，帶動更多中國“散戶”加入“炒幣”大軍，存在金融風險漫延的可能。綜上，當前整治活動對促進我國產業結構優化，推動節能減排，按期實現碳達峰、碳中和的國家目標，防止更多民間資本甚至上市公司跟風進入“挖礦”行業，鼓勵資本更多地更好地服務於實體經濟，防範個人“炒幣”金融風險擴大，將具有一定的現實意義。
不過，以往的整治活動存在“運動式”執法色彩。在推進國家政策與產業目標實現的同時，應盡最大可能避免“運動式”執法、產業政策大起大落對社會經濟的負面衝擊，使行政監管執法嚴格符合黨中央十八大以來一貫倡導的“全面依法治國”精神。 《通知》特別提及在保證平穩過渡的前提下，結合各地實際情況科學確定退出時間表和實施路徑；要運用法治思維和法治方式全面推進虛擬貨幣“挖礦”活動整治工作，嚴格執行有關法律法規和規章制度，嚴肅查處整治各地違規虛擬貨幣“挖礦”活動；要積極作為、穩妥推進，既實現加快退出，又妥善化解矛盾糾紛，確保社會穩定。在整治活動中運用法治思維與法治方式，是該《通知》的一大亮點，應引起地方政府落實政策時高度重視。為此，筆者提兩點思考建議。
二、“整治”活動的兩點法治思考
首先，“整治”活動應與法治精神保持高度一致。此前個別地方政府為消耗本地多餘的電能或廢棄的水電，推動本地經濟發展，增加就業崗位，曾以招商引資形式吸引一些“挖礦”企業前來投資設廠。個別企業投資規模巨大，在《通知》出台前即與個別當地政府訂立具備合法形式的契約，約定地方政府所給予的優惠政策和相應期限。當前，《通知》要求各地方政府停止對虛擬貨幣“挖礦”項目的一切財稅支持，對地方政府已經給予稅費、房租、水電費等優惠政策的存量項目，要限期予以停止和取消。這意味著國家政策與個別地方政府此前同某些“挖礦”企業的約定將出現巨大背離，新的產業政策將給相關企業可能造成巨額損失。古人云：“法無信不立。”孔子指出：“言忠信，行篤敬，雖蠻貊之邦，行矣。言不忠信，行不篤敬，雖州里，行乎哉？”根據公平、誠信的法治內在精神，地方政府在責令“挖礦”企業有序退出，停止繼續給予相應優惠措施的同時，為防止“一刀切”式的落實政策，損害原本屬於合法經營的企業的利益，損害地方政府營商信譽環境，是否應給予相關企業適當補償，並給相關企業較為寬鬆的退出時間表，筆者認為可以考慮。
其次，國家後續政策的出台應以此為契機，保持政策的連續性與可預期性，減少政策對經濟的過度衝擊，增強企業家和投資者對產業政策的可預測性，減少社會成本的無謂損耗。在過去，一些行業經常性地陷入“治亂循環”的怪圈，“放－管－抓”式的產業政策高度波動，增加了企業經營成本，與近年國務院出台的《優化營環境條例》的基本精神存在出入。具體而言，互聯網金融風險專項整治辦工作領導小組於2018年1月下發文件，要求各地引導轄內企業有序退出“挖礦”業務。隨後國家發展改革委出具的《產業結構調整指導目錄（2019 年本）徵求意見稿》將“挖礦”行業列為淘汰產業，各地方政府據之開始清除“礦場”。
但是，在2019年11月，國家發展改革委員會正式頒布《產業結構調整指導目錄（2019 年本）》，將此前徵求意見稿中屬於淘汰產業的“虛擬貨幣挖礦”刪除。根據《國務院關於發布實施〈促進產業結構調整暫行規定〉的決定》，《產業結構調整指導目錄》是引導投資方向、政府管理投資項目，制定實施財稅、信貸、土地、進出口等政策的重要依據。 《產業結構調整指導目錄》由鼓勵、限制和淘汰三類組成。不屬於以上三類，且符合國家有關法律、法規和政策規定的為允許類，不列入《目錄》。在民商事領域中，法治精神貫徹“法無明文禁止即可為”。在沒有國家法規范明文禁止的前提下，意味著2020年元旦起“挖礦”行業屬於國家允許類的產業。受此產業政策調整及比特幣價格上漲等因素影響，2020年起中國大陸進入“挖礦”行業的民間資本繼續增加。此次《通知》再度提出將虛擬貨幣“挖礦”活動列為淘汰類產業，將“虛擬貨幣’挖礦’活動”增補列入《產業結構調整指導目錄（2019年本）》“淘汰類”。在增補列入前，將虛擬貨幣“挖礦”項目視同淘汰類產業處理，按照《國務院關於發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》（國發﹝2005﹞40號）有關規定禁止投資。這表明國家產業政策短期內調整太大。產業政策過度跳躍，將影響從業者對市場前景的穩定預期，衝擊行業的有序發展。政策波動巨大，投資者和經營者在從事市場決策時，難以預測未來該行業是不是可以乾，難以判定市場的發展趨勢和政策走向。針對上述問題，理應從法治思維給予規範。 2019 年2 月25 日，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議，會議強調法治是最好的營商環境，要依法平等保護各類市場主體產權和合法權益，在法治框架內調整各類市場主體的利益關係。在經濟領域嚴格執行法治精神，賦予相關企業行業發展的確定性和市場的可預期性，根據事先經由合法程序通過的法律法規的相應規定，嚴格保障具體相關企業和公民的財產安全、交易安全及和其它相關的各種合法權益。
鄧建鵬：中央財經大學法學院教授、金融科技法治研究中心主任