摘要：在創新技術面前，監管需要考慮兩個方面的影響：創新技術可能給經濟帶來的紅利，以及給現有經濟體繫帶來的潛在風險。在區塊鍊和加密貨幣的監管領域，各國監管部門積累了多年經驗，從有效性和普適性來說可劃分為兩類監管手段：明確法律條文監管和沙盒監管兩類。實踐證明，不同程度地結合兩類監管手段是相對更有效的監管思…
在創新技術面前，監管需要考慮兩個方面的影響：創新技術可能給經濟帶來的紅利，以及給現有經濟體繫帶來的潛在風險。
在區塊鍊和加密貨幣的監管領域，各國監管部門積累了多年經驗，從有效性和普適性來說可劃分為兩類監管手段：明確法律條文監管和沙盒監管兩類。
實踐證明，不同程度地結合兩類監管手段是相對更有效的監管思路，同時能保持新產業活性。
不過，監管的難處在於同時做到政策靈活性、風險控制以及鼓勵創新。本文梳理了一些具有一定代表性和借鑒意義的主流經濟體監管情況。
01 美國：聯邦與州平行監管
美國是加密資產和區塊鏈產業的活躍國之一，這裡的政府部門比其他國家更早介入區塊鏈領域的監管，在控制新興行業風險和鼓勵創新發展方面有比較清晰的監管思路。
因此，美國的監管政策一直都是許多從業者和各國監管機構研究和關注的重點，包括稅收規則、證券法的應用、投資者教育以及反洗錢等板塊。
美國是聯邦制國家，50個州和1個特區執行各自的監管政策，經營相關業務需要同時滿足聯邦層面和各州層面的法律監管要求。
聯邦層面
針對區塊鏈的監管，聯邦層面的主要監管部門包括美國證券交易委員會（SEC），稅務局（IRS），商品期貨交易委員會（CFTC），以及金融犯罪執法網絡部（FinCEN）。每個主管部門對區塊鏈資產的定性不同，所以也制定了具有針對性的法律規則。
SEC將基於區塊鏈的數字資產定性為“證券”，因此從2017年以來將數字資產產業鏈納入了證券業的監管範疇，並且在2018年成立了美國數字貨幣交易委員會（ASEC），專門負責清理欺詐及不合規的項目。
另外，基於數字資產的ETF也是SEC的監管範圍。 10月5日，SEC首次批准與比特幣相關的ETF產品申請，但不表示SEC承認比特幣的合法性，因為該ETF產品不持有任何加密貨幣，而是由大約30支上市公司股份組成，包括MicroStrategy、特斯拉、Square、Coinbase和PayPal等。
IRS認為加密貨幣屬於“財產”範圍，因此針對加密貨幣的所有流通環節，制定了詳盡的徵稅規則以及計算方式，幾乎是全世界範圍內最全面的加密貨幣稅則體系。
比如以加密貨幣支付員工薪酬，雇主必須繳納聯邦所得稅和工資稅，再比如說通過交易加密貨幣賺取的收益或虧損，會構成納稅收入或者成為遞減報稅收入的部分。
州層面
由於各州執行各自的規則，呈現出對於區塊鏈監管的不同態度和治理政策。另外，部分州份在立法方面的步伐甚至走在聯邦政府之前，比如紐約州、北卡羅萊納州以及加利福利亞州等出台了針對區塊鏈行業商業行為的專門法規。
以紐約州為例，它是全美50個州中，率先立法就加密貨幣領域實施監管許可製度（BitLicense）的。
紐約州的主管部門為紐約州金融服務局（NYDFS, the New York State Department of Financial Services），由於紐約州在金融業的重要性，BitLicense的立法被認為是美國監管風向標。
BitLicense涵蓋的範圍主要是在州範圍內運營BTC以及其他加密貨幣業務的技術許可。
BitLicense條例詳細而嚴格，在信息披露和資金充足性方面要求較高。比如要求運營方為客戶設立1000美元的履約擔保賬戶，以及對客戶進行實名KYC等等。
儘管嚴格，但由於該法規體現出監管者的明確態度，而且細則內容清晰易理解，吸引了大量的申請，2015年波士頓比特幣初創企業Circle取得了第一張BitLicense，獲得了早紐約州開展加密貨幣服務的經營權。
02 法國：許可證制度先行
在歐洲，法國、德國以及瑞士的區塊鏈監管政策具有很強的風向性，一直以來是其他歐洲國家監管者的效仿對象，其中法國有著全歐洲最友好和完備的區塊鏈法律框架。
法國的區塊鍊和加密貨幣的監管政策主要關注“落地價值”和“對創新的支持”，涵蓋的領域包括非上市公司股權流通、加密貨幣支付、Token融資簽證制度等。
金融權證交易法案
2017年，法國政府公佈法案《2017年12月8日第2017-1674號關於為金融權證的體現及轉讓而運用DEEP的行政命令》，推行非上市證券交易市場使用區塊鏈技術：
允許金融權證(Titres financiers, 大致等同於證券)的發行及轉讓可以在區塊鍊網絡登記。這是歐洲證券市場首次以法案的方式推行承認區塊鏈技術在證券市場的合法性。
涵蓋範圍主要包括不在公開市場交易的證券：
可轉讓債權
共同投資機構的股份
股份公司發行的資本權證
最完整的通證融資法律框架
為了進一步保護市場參與者的利益，支持推動創新項目在合規環境下發展和落地，法國監管部門決定將通證融資活動徹底納入監管範圍。
2019年，法國金融管理局（AMF)頒布了French Act No. 2019-486 簡稱Pacte Act（巴黎協定法案）。 《巴黎協定法案》的亮點是基於“通行證“的許可製度，主要是三個方面：
1、Optional Visa（融資牌照）
法國是典型的“居留卡”制度政府，對於想要留在當地的外國人，有極其豐富的涵蓋不同目的和期限的居留類型可以選擇。
因此它在通證融資監管政策的指定上，也參考了個人居留卡的思路，推出融資牌照，俗稱“通證融資的通行證”，有效期最長6個月。
需要注意的是通行證只開放給效用型通證（Utility Token），且要求項目主體必須在法國註冊。
申請人需要以項目作為申請主體，提交以下這些材料：白皮書、註冊地證明、功能型通證的說明函、通證資產的安全保管流程、宣傳資料、反洗錢章程等核心材料。
但是通行證不是強制的，需要項目發起人可以自由選擇，但是如果沒有Visa，在銀行開戶以及營銷宣傳等活動會受到嚴格限制。
2、UNICORN（通證融資項目輔導計劃）
法國監管機構是學習型監管組織，為了提供更加適度的監管，發起了《Universal Node to ICO’s Research & Network》，向全球專家學者收集關於區塊鏈技術和通證融資的意見。
旨在結合法律、技術以及商業方面的行業專家的意見，制定適合加密貨幣融資業務的監管細則，此舉屬於長期持續項目，具體的監管細則會根據UNICORN的研究成果進行不定期的更新。
3、DASP（數字資產服務商營業牌照）
DASP的全稱是Digital Assets Services Providers，體現了法國堅持許可證監管思路的舉措，DASP泛指數字資產服務提供商，具體來說，凡在法國境內經營保管第三方私人密鑰、法幣與數字Token的交易、投資建議與銷售等業務，必須申請DASP牌照。
獲取DASP牌照的門檻主要是資金充裕性以及合規勝任能力，比如必須實施責任保險制度或者最低儲備金制度，以及具備充足的合規程序（索賠處理程序，反洗錢和反資助恐怖主義的程序）。
03 瑞士：歐洲加密谷
從區塊鏈行業活躍度和監管友好程度來說，不僅承認加密貨幣支付的法律地位，還通過完善的政策吸引了不少領先的區塊鏈企業入駐，為此，瑞士將楚格州（Zug）打造成類似於歐洲的矽谷的示範區域“加密谷（Crypto Valley）”。
瑞士金融市場管理局（FINMA）負責梳理涉及到區塊鍊和加密貨幣活動的監管政策。為了解決全世界範圍內對數字資產缺乏有效分類的問題，FINMA基於加密貨幣的用途，將數字資產劃分為不同功能類別進行針對性監管，分別是支付類、資產類、應用類以及混合型。
其中資產類需要滿足較為嚴格的監管要求：
首先需要納入《證券法》的監管，視同證券管理；另外如果在發行的資產類具有債務資本的特點，比如承諾保本支息，需要遵循《銀行法》的規定，需要提前申請經營的許可；如涉及到資產類通過分佈式賬本進行轉移的，需要符合《反洗錢法》對於支付的相關規定。
由於FINMA對加密貨幣的分類非常細緻，為了平衡監管成本和效益，FINMA為區塊鏈項目提供付費的“合規輔導”。
瑞士的監管框架體現了人性化的思考，對數字資產進行了清晰的分類，解決了創新產業法律監管空白的問題，但同時也提高了企業為了滿足合規要求而需要承擔的成本。
04 日本：積極立法
日本是亞洲地區最早對區塊鍊和加密貨幣建立監管機制的國度之一，也是全球少數通過法律形式承認BTC支付合法性的國家。
支付服務法案
關於加密貨幣的規制，日本於17年4月1日正式啟動《支付服務法案》，將加密貨幣能合法支付納入法律體系之內，提供了法律依據。
除了《支付服務法案》之外，日本在同年發布了《資金結算法實施令》，作為《支付法案》的配套法律，對資金轉移、清算、紛爭解決等問題進行了詳細法律解釋。
作為曾經的金融發達國家，日本的監管規則雖然不是最完善的，但頗有啟示意義。
05 新加坡：柔性監管
新加坡是“沙盒監管”的代表性國家，圍繞鼓勵創新和控制風險的監管政策制定走在相對前列的位置。
其一系列的針對涉及金融行為的區塊鍊和加密貨幣商業活動，主要由新加坡金融監管局（MAS）進行政策制定和實施，MAS兼具金融調控和監管兩大職能，類似於人行與銀監會的合併體。
針對加密貨幣，MAS最早於2014年以《MAS規範數字貨幣中介機構關於洗錢和恐怖融資風險的聲明》的方式提出監管要求，要求服務機構主動上報可疑交易。
隨後陸續落地“沙盒監管”制度，以及發布圍繞Token融資和銷售的《加密貨幣發行指引》與《支付服務法案》，完善了加密貨幣業務的監管細則。
沙盒監管（sandbox）
在2016年，MAS推出了“監管沙盒”制度，沙盒制度允許FinTech公司在有限範圍內實施項目，即MAS允許在沒有出台具體的監管細則下，為創新項目提供試驗的綠色環境，前提是項目必須事先進行沙盒申報。
得到沙盒許可的項目，相當於得到適度的監管支持，有權利在規定的時間和區域內從事可能和當前法律有衝突的業務，期間必須披露所有數據，但是更大的好處是即使項目被終止，也不會被追究法律責任。
支付服務法案
在2017年，MAS發布了《加密貨幣發行指引》，旨在填補Token發行的立法空白，首次解釋了需要納入證券法管轄範疇的Token交易行為。
隨後在2019年，MAS正式通過《支付服務法案》，對Token支付類業務進行全面的監管，提出了許可製度（licensingregime），允許服務提供商在獲得許可的情況下，提供以下7類服務：賬戶設立，境內匯款，跨境匯款，商業收購，加密貨幣發行，支付型數字Token交易和交易平台，貨幣兌換。
MAS規定的許可牌照主要分為三類：
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貨幣兌換商牌照，主要針對兌換服務的業務提供商。
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標準支付機構牌照，針對持有加密貨幣不超過500 萬美元，且每月交易額不超過300 萬美元的機構，可以提供全部7類支付服務的任意組合。
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主要支付機構牌照，面向規模超過標準支付機構的大型服務提供商，在註冊資本、備用金以及註冊地方方面有更嚴格的要求。
由於當時新加坡的相關法案並不監管數字支付Token交易和平台業務，《支付服務法案》很好的填補了這一空白。
此後，所有提供Token支付服務的平台、錢包以及OTC平台的機構，必須滿足相關反洗錢規定，併申請相應牌照，方可合規經營。
06 馬耳他：通過立法打造歐洲區塊鏈之島
馬耳他是地中海地區最早將區塊鏈技術列入國家重點發展項目的國家，希望通過立法壯大以區塊鍊和加密貨幣為主導的產業經濟體，吸引了幣安和Okex先後將總部和註冊地遷移到這裡。
馬耳他政府先後通過了三項重要法案，分別圍繞加密貨幣、區塊鍊和分佈式賬本技術等板塊進行了立法和製定配套政策，分別是《虛擬金融資產法案》（Virtual Financial Assets Act）、《馬耳他數字化創新法案》（Malta Digital Innovation Authority Act）、以及《創新技術框架與服務法案》（Innovative TechnologyArrangement and Services Act）。
另外，馬耳他政府專門成立數字創新管理局（MDIA）, 圍繞三大法案的內容，提供包括技術標準規範、企業註冊以及官方認證等流程規範。
07 小結
在創新技術面前，監管需要考慮兩個方面的影響：創新技術可能給經濟帶來的紅利，以及給現有經濟體繫帶來的潛在風險。因此，需要合理監管和積極立法，以避免監管真空。
無論新興技術有多大的好處，唯一不變的是監管部門都嚴格守住監管的底線，防止現有系統的穩定性被破壞。在這個基礎上，監管部門盡量促進新法規與現有法規的銜接融合，以及在實踐中探索更為靈活的實施方案。
展望未來，面對日益全球化的區塊鏈產業，監管也在進化，地域化逐漸模糊的商業交流必然會促進各國監管的融合以及更為緊密的協作，只有當明確了監管的精神和切實可行的手段，區塊鏈產業創新才能穩健長效的發展。
作者：梁文輝
