財政部長珍妮特·L·耶倫在美國大學科戈德商學院創新中心就數字資產政策、創新和監管發表了講話。
伯威爾總統，謝謝你的親切介紹——很高興再次和你在一起。我很高興來到美國大學，這裡的變革者正在改變世界。政府、學術界和商界的開創性領導人已經走過這些大廳，我很高興來到這裡討論拜登政府對數字資產的態度。
幾週前，拜登總統簽署了一項行政命令，呼籲政府對數字資產政策採取協調和全面的方法。數字資產呈爆炸式增長，去年11 月的市值從五年前的140 億美元達到3 萬億美元。
數字資產可能相對較新，但它們是幾十年來一直在形成的更大趨勢的一部分——金融數字化。 1990 年，互聯網用戶不足300 萬。現在，大約有45 億，我們理所當然地認為，我們財務生活的許多方面都可以通過適合我們手掌的小型互聯網連接設備進行管理。
數字服務的這種增長開啟了一個充滿可能性和風險的世界，這在幾十年前還顯得很神奇。金融服務以及大多數行業都隨著計算能力和連接性的指數級進步而發展。
最近，新技術增加了減少對銀行和信用卡公司等中心化中介機構的依賴的可能性。 2008 年，一個人（或一群人）使用化名Satoshi Nakamoto 提出了一個分散的點對點系統來進行和處理支付。數字支付的一個關鍵挑戰是防止相同的資產被重複使用。比特幣白皮書提出了一種使用密碼學驗證交易的新方法，解決了所謂的“雙花”問題。這種和其他與分佈式賬本技術相關的創新是基於區塊鏈的數字資產的基礎。
隨著時間的推移，比特幣和其他加密貨幣的價格波動很大，這阻礙了它們在支付中的廣泛使用。與其他支付方式相比，高額費用和較慢的處理時間可能會進一步抑制採用加密貨幣進行支付。實際上，您很難使用加密貨幣購買三明治或一加侖牛奶。其他數字資產——如穩定幣或潛在的中央銀行數字貨幣——可能會成功地被更廣泛地用作一種交換手段，從而提高潛在的收益和風險。
支持者認為分佈式賬本技術將改變金融服務的其他方面，如交易、借貸和借貸。他們指出了諸如智能合約之類的功能，如果滿足某些預先指定的條件，它會使用計算機代碼自動執行協議。在設置更方便且成本與傳統金融服務所需的成本相比具有競爭力的範圍內，數字資產提供了擴展訪問權限的潛力。
拜登總統的行政命令責成聯邦政府的專家進行深入分析，以平衡數字資產的負責任發展與其帶來的風險。這些任務將以六項政策目標為指導：第一，保護消費者、投資者和企業；二是維護金融穩定免受系統性風險影響；第三，降低國家安全風險；第四，提升美國的領導地位和經濟競爭力；第五，促進公平獲得安全和負擔得起的金融服務；最後，支持負責任的技術進步，其中考慮到與隱私、人權和氣候變化相關的重要設計考慮因素。在接下來的大約六個月裡，財政部將與白宮和其他機構的同事合作，製作與這些目標相關的基礎報告和建議。在許多情況下，行政命令的任務建立在財政部持續努力的基礎上。
我不會預測這項工作將把我們帶到哪裡，但這並不意味著我們在沒有指南針的情況下導航。數字資產可能是新的，但它們提出的許多問題都不是。過去，我們享受過創新帶來的好處，也面臨過一些意想不到的後果。
今天，我想分享五個經驗教訓，這些經驗教訓適用於我們應對這些新興技術帶來的機遇和挑戰。這些經驗教訓涉及負責任創新的性質、適當護欄的結構、金融體系的基本面、我們在全球經濟中的角色以及合作的價值。
第一課是…
我們的金融體係受益於負責任的創新
新技術建立在舊技術的基礎上，隨著時間的推移，一系列創新已經改變了金融服務。七十年前，大多數美國人使用硬幣、現金和支票來管理他們財務生活的大部分方面。然後，在1960 年代，IBM 的一位工程師將磁條附在塑料卡上，並引發了一種新的支付產品類別：信用卡和借記卡。這些創新促進了其他技術的發展，例如ATM 機，可以24/7 全天候使用現金。最近，計算機、互聯網和手機推動了電子支付和在線商務的爆炸式增長。
儘管新技術使我們的金融系統對大多數美國人來說更有效率，但許多交易仍然需要很長時間才能結算。技術因素和商業激勵措施的結合產生了每週數以千萬計的美國人共同的令人沮喪的經歷：他們的雇主寄出他們的薪水，但支票最多需要兩天才能打到他們的銀行賬戶。延遲導致使用高成本的支票出納員或“發薪日”貸方及時拿到錢來支付賬單。有些人被迫從已經很低的餘額中提款，並被收取透支費用。估計表明美國人每年在此類費用和服務上花費150 億美元或更多——基本上是每個在職美國人大約100 美元的稅，主要是由於效率低下，
當您縮小並放眼國際時，該系統甚至更加昂貴和令人沮喪。
如果您居住在G7 國家/地區，您可能需要支付低於2% 的交易和轉換費用才能跨境匯款。如果你住在發展中國家，你可能支付高達百分之十的費用。這些高昂的成本不成比例地影響了全球2.5 億多移民，他們平均每月向家人匯款200 至300 美元。數字資產的支持者設想了一種更高效的支付系統，無論您身在何處，都能實現即時交易和更低的成本。
該技術會兌現這一承諾嗎？我認為現在說還為時過早。需要克服處理時間、成本和訪問技術障礙等問題。美方積極參與G20應對跨境資金轉移挑戰和摩擦的工作。並且，美聯儲計劃在2023 年推出FedNow，這是一種即時支付服務，可在美國支付系統內實現全年全天候實時支付。
一些人還建議，引入中央銀行數字貨幣或“CBDC”可能有助於提高支付系統的效率。作為中央銀行的一項負債，CBDC 可能成為一種可與實物現金相媲美的可信貨幣，但可能會提供數字資產的一些預期收益。
根據行政命令，政府將發布一份關於貨幣和支付未來的報告。該報告將分析與潛在CBDC 相關的可能設計選擇以及對支付系統、經濟增長、金融穩定、金融包容性和國家安全的影響。
應該接受在適當管理風險的同時改善我們的生活的創新。但我們也必須注意，過去的“金融創新”往往沒有使工薪家庭受益，有時還會加劇不平等，引發非法金融風險，增加系統性金融風險。
這把我帶到了我的下一課…
當監管跟不上創新的步伐時，弱勢群體往往會遭受最大的傷害
我們在全球金融危機期間吸取了這個慘痛的教訓。被稱為“影子銀行”的金融機構和新金融產品的爆炸式增長讓危險的風險水平不斷累積。從2007 年開始，投資者對這些風險越來越警惕，一些大型機構開始步履蹣跚。很快，那些從未聽說過“影子銀行”或次級抵押貸款支持證券的人最終失去了工作和畢生積蓄。標準普爾500 指數下跌了一半以上，家庭淨資產急劇下降。由此產生的經濟困境對美國黑人和其他有色人種來說最為嚴重和持久。我們需要確保數字資產的增長不會讓類似危險的風險出現或導致對脆弱社區的不成比例的影響。
財政部已經與總統金融市場工作組、FDIC 和OCC 合作研究穩定幣，這是一種與穩定的價值來源（通常是美元）掛鉤的加密貨幣。穩定幣引發了政策問題，包括與非法金融、用戶保護和系統性風險相關的問題。而且，它們目前受到不一致和分散的監督。
為了將他們的穩定幣與一美元掛鉤，大多數發行人表示他們用安全和流動的傳統資產支持他們的硬幣。這樣，每當您想將穩定幣換回一美元時，公司就有資金進行兌換。但是，目前，沒有人可以向您保證這會發生。在壓力大的時候，這種不確定性可能會導致跑步。
這不是假設。 2021 年6 月發生了穩定幣擠兌，當時用於支持穩定幣的資產價格急劇下跌，引發了穩定幣贖回和價格進一步下跌的負反饋循環。
PWG 關於穩定幣的報告評估了這些風險並提出了具體的解決方案。而且，我們現在正在與國會合作推進立法，以幫助確保穩定幣能夠抵禦可能危及消費者或更廣泛金融體系的風險。我們還與我們的國際合作夥伴密切合作，以促進跨司法管轄區的一致監管。
當然，穩定幣只是更大的數字資產生態系統中的一部分。我們的監管框架應旨在支持負責任的創新，同時管理風險——尤其是那些可能擾亂金融體系和經濟的風險。隨著銀行和其他傳統金融公司更多地參與數字資產市場，監管框架將需要適當反映這些新活動的風險。並且，新型中介機構，例如數字資產交易所和其他數字原生中介機構，應受到適當形式的監督。
我們還必須為金融市場結構可能發生的變化做好準備。例如，一些人認為分佈式賬本技術可以降低金融市場的集中度。雖然這可以使市場不那麼容易受到任何特定公司倒閉的影響，但至關重要的是要確保我們保持對系統性風險潛在累積的可見性，並繼續擁有有效的工具來遏制出現的過度行為。
拜登總統的行政命令呼籲金融穩定監督委員會確定各類數字資產帶來的具體金融穩定風險和監管漏洞，並提出解決這些問題的建議。雖然我不知道FSOC 會發現什麼或得出什麼結論，但有一個基本的教訓應該適用…
監管應基於風險和活動，而不是特定技術
當新技術支持新的活動、產品和服務時，金融監管需要進行調整。但是，該過程應以與提供給家庭和企業的服務相關的風險為指導，而不是基礎技術。
在可能的情況下，監管應該是“技術中立的”。例如，無論資產是存儲在資產負債表上還是分佈式賬本上，都應保護消費者、投資者和企業免受欺詐和誤導性陳述的影響。同樣，應要求持有客戶資產的公司確保這些資產不會丟失、被盜或未經客戶許可而被使用。而且，納稅人應該收到與他們在股票和債券交易中收到的相同類型的數字資產交易稅務報告，以便他們擁有向IRS 報告收入所需的信息。根據行政命令，我們將努力確保消費者、投資者和企業獲得足夠的保護，免受欺詐和盜竊、隱私和數據洩露以及不公平和濫用行為的侵害。
在許多情況下，監管機構擁有可以用來促進這些目標的權力，而財政部支持這些努力。如果有人觸犯法律，剝削他人利益，他們應該被追究責任。如果存在差距，我們將提出政策建議，包括評估潛在的監管行動和立法變化。繼續更新和改進我們的監管架構將支持美國的經濟競爭力並加強在全球金融體系中的領導地位。
技術中立原則也適用於與逃稅、非法金融和國家安全相關的問題——這些話題在當今世界尤為相關。逃稅、洗錢或逃避制裁都是違法的。無論您使用的是支票、電匯還是加密貨幣都沒有關係。近十年來，財政部一直在監控數字資產的創新並更新我們的規則和指南，以闡明我們的反洗錢和打擊資助恐怖主義框架在數字資產生態系統中的應用。我們還一直在與我們的國際同行合作，以加強國外的AML/CFT 計劃，以更好地防止非法行為者的剝削。而且，我們將在適當的時候繼續採取行動。就在這週，美國財政部外國資產控制辦公室對全球最大和最著名的暗網市場Hydra 以及支持勒索軟件的虛擬貨幣交易所Garantex 採取了強有力的行動。根據總統的行政命令，財政部和整個政府的同事將在最近發布的國家風險評估的基礎上，確定與數字資產相關的主要非法融資風險。我們還將與我們的盟友和合作夥伴合作，幫助確保國際框架、能力、標準和夥伴關係保持一致並充分應對風險。財政部和政府的同事將在最近發布的國家風險評估的基礎上，確定與數字資產相關的主要非法融資風險。我們還將與我們的盟友和合作夥伴合作，幫助確保國際框架、能力、標準和夥伴關係保持一致並充分應對風險。財政部和政府的同事將在最近發布的國家風險評估的基礎上，確定與數字資產相關的主要非法融資風險。我們還將與我們的盟友和合作夥伴合作，幫助確保國際框架、能力、標準和夥伴關係保持一致並充分應對風險。
儘管計算領域的創新加快了變革的步伐，但即使是我們經濟中最基本的組成部分——包括我們的貨幣本身——也隨著時間的推移發生了巨大的變化。
這與我的下一課有關…
主權貨幣是運作良好的金融體系的核心，美國受益於美元和美國金融機構在全球金融中發揮的核心作用
美國建立統一的國家貨幣需要時間。
1790 年，國務卿亞歷山大·漢密爾頓(Alexander Hamilton) 哀嘆他所謂的美國貨幣體系“嚴重混亂”。當時，美國人依靠同時流通的多種國內和國際貨幣。不同形式的“貨幣”的擴散使經濟難以運行。為了幫助解決這些問題，美國銀行於1791 年成立，並發行了提供相對穩定的本國貨幣的票據。 1792 年，《鑄幣法案》獲得通過，創建了美國造幣廠，並開啟了關於美元是否應該與白銀或黃金掛鉤的世紀爭論。
雖然這些重要的創新有助於標準化美元的支持，但美國銀行並沒有得到持久的政治支持。到1800 年代中期，該國依賴於由私人銀行發行的分散的紙幣系統。新澤西銀行發行的票據與新罕布什爾州或紐約發行的票據不同。而且，由於人們認為不同的銀行承擔相同的風險，人們對票據的估值也不同。這種私人貨幣系統確實在一定程度上發揮了作用，但它使交易變得昂貴且效率低下，並導致了數十年的銀行擠兌。
一場危機催生了改革。捲入內戰的林肯總統和財政部長薩蒙·蔡斯需要為我們的金融體繫帶來更多的穩定性。國會通過了《國家銀行法》，允許銀行發行國家銀行票據，但必須對銀行進行充分監督，並且這些票據必須得到美國國債的支持。這一要求確保了新澤西州的一美元總是和新罕布什爾州的一美元一樣好。後來，《聯邦儲備法》進一步將統一貨幣的國家目標制度化。
我們的貨幣發展到目前的形式是一個跨越幾個世紀的動態過程。今天，貨幣主權和統一貨幣為經濟增長和穩定帶來了明顯的好處。我們處理數字資產的方法必須以對這些好處的認識為指導。
一些人認為CBDC 可能是我們貨幣的下一個演變。美聯儲最近的一份報告開啟了關於CBDC 以及與在美國發行CBDC 相關的潛在利益和風險的公開對話。總統的行政命令要求我們從幾個角度考慮這個問題。例如，美國CBDC 對實施宏觀穩定政策和私人信貸創造有何影響？它能否使金融體系更公平、更容易獲得和更具包容性？如何設計它來管理與國家安全和金融犯罪相關的風險，同時包括隱私保護？美國CBDC 如何與現有的本國貨幣、外國CBDC 或私人穩定幣互動？
我們需要在美元在世界經濟中發揮核心作用的背景下考慮這些重要問題。
美元是全球貿易和金融中使用最廣泛的貨幣。它是迄今為止交易量最大的貨幣，佔外匯交易單腿的近90% 和交易發票的一半以上。以美元計價的資產約佔跨境銀行債權的一半，佔未償國際債務證券的40% 以上。憑藉美元強大的貿易和金融聯繫——以及強大的美國宏觀經濟和貨幣信譽——各國央行已選擇以美元持有其近60% 的外匯儲備。
美元的國際地位得到美國機構和政策的大力支持；美國經濟表現；開放、深度和流動性強的金融市場；法律規則; 以及對自由浮動貨幣的承諾。作為這個國家的公民，我們從美元和美國金融機構在全球金融體系中發揮的獨特作用中獲得了巨大的經濟和國家安全利益。總統的行政命令要求我們考慮發行公共CBDC 是否以及如何支持這一角色。
我還不知道我們會得出什麼結論，但我們必須清楚，發行CBDC 可能會帶來重大的設計和工程挑戰，需要數年而不是數月的發展。因此，我同意總統推進研究以了解CBDC 可能給美國利益帶來的挑戰和機遇的緊迫性。
在考慮這些重大選擇時，我們還必須記住，技術驅動的金融創新本質上是跨境的，需要國際合作。我們對確保創新不會導致國際支付架構的碎片化以及數字資產技術的發展符合我們的價值觀和法律有著濃厚的興趣。
這強調了我的最後一課…
我們需要共同努力，確保負責任的創新
我們歷史上許多最具開創性的創新都涉及到我們所有人：政策制定者和商人、倡導者、學者、發明家和公民。想想國家高速公路系統的發展、太空競賽、互聯網的創建或正在進行的生物技術革命。所有這些創新都改變了我們的生活方式。
對於數字資產，人們有廣泛的看法。一方面，一些支持者認為這項技術是如此激進和有益的變革，以至於政府應該完全退後一步，讓創新順其自然。另一方面，懷疑論者認為這項技術和相關產品的價值有限（如果有的話），並主張政府採取更具限制性的方法。這種觀點的分歧通常與新技術和變革性技術有關。
在我看來，政府的角色應該是確保負責任的創新——適用於所有美國人的創新，保護我們的國家安全利益和地球，並有助於我們的經濟競爭力和增長。這種負責任的創新應該反映深思熟慮的公私對話，並考慮到我們在整個金融歷史中吸取的許多教訓。
這種實用主義在過去對我們很有幫助，我相信這是今天正確的做法。
再次感謝您邀請我，感謝美國大學在我們國家的公民和學術生活中發揮的重要作用。