巴塞爾委員會加密資產審慎監管框架初現雛形，將為全球金融機構參與加密資產市場提供有益的監管指引。其秉持的技術中性、風險匹配、簡潔謹慎、長期發展的監管理念和監管哲學，值得各國借鑒
文｜姚前
近年來，加密資產快速發展。雖然與傳統金融市場相比，加密資產的市場規模仍然較小，正規金融機構持有的加密資產風險敞口也非常有限，但這一新興領域引起了巴塞爾委員會等國際監管部門的高度關注。
2019年3月，巴塞爾委員會發布了一份關於加密資產風險的通訊文件，對被授權購買加密資產或者提供相關服務的銀行提出簡要的最低監管期望。 2019年12月，巴塞爾委員會發布了一份討論論文，對加密資產的審慎處理提出初步考慮，以徵求利益攸關方意見。在此基礎上，巴塞爾委員會於2021年6月又發布了一份諮詢文件，提出更加完善的加密資產的審慎處理建議，繼續公開徵求意見。雖然尚未定型，但巴塞爾委員會對加密資產的監管框架已初現雛形。
對加密資產的定義和分類
巴塞爾委員會沿用金融穩定理事會（FSB）的定義，將加密資產界定為主要依賴密碼學和分佈式賬本或類似技術的私人數字資產。數字資產是價值的數字表示，可用於支付或投資目的，或用於獲取商品或服務。巴塞爾委員會認為加密資產可分為兩類：第一類加密資產的價值與傳統資產或資產池具有關聯，除此之外的加密資產則為第二類加密資產，例如比特幣。顯然，後一類的加密資產具有鏈上原生的特徵。
第一類加密資產與傳統資產或資產池的有效價值聯繫建立在一系列保障基礎之上。
首先是法律保障。與加密資產相關的所有權利、義務和利益，在資產發行和贖回的司法管轄區都要有明確的界定以及法律上的強制執行。例如，對於數字債券、數字貸款、數字存款和數字股票，必須賦予與這些傳統融資形式的所有權相同的法律權利，包括現金流的獲取權利、破產索賠權等；對於數字商品，必須賦予與傳統的基於賬戶的實物商品所有權相同水平的法律權利；對於託管的數字現金，必須賦予與傳統託管的現金相同水平的法律權利。同時，還需要確保加密資產結算的法律最終性。
其次是技術保障。加密資產的功能（如發行、驗證、贖回和轉讓）及其運行的網絡，包括其基於的分佈式賬本或類似技術，須充分緩解和管理任何可能損害加密資產的可轉讓性、結算終結性或可贖回性的重大風險。為此，執行與這些功能有關的活動的實體必須遵循強有力的風險治理和風險控制政策和做法。
最後是監管保障。執行加密資產的贖回、轉讓或結算終結的實體受到監管和監督。
第一類加密資產又可分為兩種：一是代幣化的傳統資產（tokenized traditional assets）。它是傳統資產的數字表示。傳統資產往往是在託管人或中央證券存管（CSD）的賬戶記錄資產所有權，而代幣化的傳統資產則是使用密碼學、分佈式賬本技術（DLT）或類似技術記錄所有權。例如，傳統的無紙化證券（dematerialised securities）登記在中央證券存管（CSD）的電子賬簿，若轉為登記在分佈式賬本上，則變為數字證券。
二是具有有效穩定機制的加密資產（cryptoassets with effective stabilisation mechanisms）。何為有效穩定機制，巴塞爾委員會提出一個量化指標：在一年的時間裡，加密資產和基礎傳統資產的價值差異（the difference in value）不得超過基礎傳統資產價值的10bp，且不得超過三次，否則，將被視為不是有效的穩定機制。事後，只有當銀行向監管機構證明價值差異突破門檻的原因已得到解決且不會再發生時，加密資產才可被重新評估為具有有效的穩定機制。巴塞爾委員會強調，利用其他加密資產作為基礎資產（包括利用其他以傳統資產為基礎的加密資產）或使用協議增加或減少加密資產的供應（比如算法穩定幣）的穩定機制，不被視為有效的穩定機制。換言之，像Dai這樣的穩定幣不屬於具有有效穩定機制的加密資產，屬於第二類加密資產。
上述兩種第一類加密資產的主要區別在於，在獲得與直接擁有傳統資產相同的法律權利之前，是否需要贖回或轉換為傳統資產。代幣化的傳統資產不需要，例如數字股票、數字債券本身就是股權和債權，不需要贖回或轉換為傳統的股票和債券，即可擁有這些權利。而具有有效穩定機制的加密資產則需要，例如錨定銀行存款的穩定代幣需要先贖回或轉換為銀行存款，才能擁有相應的權利。
對加密資產風險敞口的審慎處理
（一）第一支柱
1、第一類加密資產
（1）相同風險、相同的活動、相同的待遇
如果兩個風險敞口賦予相同程度的法律權利（對現金流、破產索賠、資產所有權等），以及按時向所有者支付到期金額的可能性相同，那麼它們可能具有非常相似的價值，並構成相似的損失風險。在監管上，自然要給予相同待遇。因此，巴塞爾委員會提出，與傳統資產相比，提供同等經濟功能並構成相同風險的加密資產應受到與傳統資產相同的資本、流動性和其他監管要求，但在審慎處理時應考慮到相對於傳統資產的加密資產風險所產生的任何額外風險。根據這一原則，代幣化的傳統資產在法律意義上等同於傳統資產，因此應給予與傳統資產相同的監管待遇，但要考慮額外風險。
對於具有有效穩定機制的加密資產，其可能不會被賦予與傳統資產所有權相同水平的法律權利，但可以通過穩定機制尋求將加密資產的價值與傳統資產或傳統資產池的價值聯繫起來，因此基礎資產的價值變化或潛在違約產生的風險也構成了審慎處理時需要考量的重點風險。
（2）操作風險
巴塞爾委員會認為，鑑於加密資產及其所基於的技術很新且在不斷迭代發展，它們可能帶來的意料之外的操作風險的可能性增加。這種風險可以通過對第一支柱附加操作風險資本要求來解決。計提方式可以不同，例如，以風險敞口金額的統一百分比計提，或者隨著技術成熟度和系統穩健性的提高，逐步減少操作風險資本計提。
（3）流動性風險
持有代幣化資產的潛在投資者群體可能與非代幣化資產不同，因此代幣化資產可能具有與傳統（非代幣化）資產不同的流動性特徵，從而導致原本相同的代幣化資產與非代幣化資產的市場價值不同。此外，由於代幣化資產的歷史較短，可能沒有足夠的數據來模擬這些不同流動性特徵對市場價值的影響，這將排除使用基於模型的方法來計算市場風險。
（4）贖回的信用風險
具有有效穩定機制的加密資產往往需要贖回或轉換為傳統資產以保障其與傳統資產價值的有效聯繫，因此除了基礎傳統資產的價值變化或潛在違約產生的風險，加密資產持有人還面臨贖回對手方的潛在違約風險。這類似於銀行借出證券時所面臨的風險：銀行除了面臨著其借出的證券價值變化和潛在違約的損失風險，還面臨著證券借入者違約（即不歸還證券）的風險。對此，巴塞爾委員會要求銀行計算這兩種風險的風險加權資產（RWA）。
巴塞爾委員會還考慮了一種比較複雜的贖回情形：不是所有人可直接與贖回對手方交易，只有“會員”持有人才被允許與贖回對手方直接交易，將加密資產轉換成基礎資產，其他不能直接交易的非“會員”持有人依賴“會員”持有人，以維持加密資產與基礎資產的轉換。
銀行若作為“會員”持有人，須考慮是否承諾從非“會員”持有人那裡購買加密資產。如果包含這種具有法律約束力的承諾，那麼銀行將面臨這樣的風險：一旦贖回者違約，其將不得不從非“會員”持有人那裡購買加密資產以履行其合同義務。巴塞爾委員會認為，做出這種承諾的銀行必須在信用風險加權資產中考慮這種額外的“購買承諾”風險，而且即使銀行沒有從非“會員”持有人那裡購買加密資產的法律義務，銀行和監管者也應考慮在實踐中成員銀行是否有義務介入併購買這些資產，以滿足非“會員”持有人的期望並保護銀行的聲譽。如果存在這種介入風險，銀行應在風險加權資產中予以考慮。只有在明確不存在這種介入風險的情況下，才能例外。
當銀行是非“會員”持有人時，其面臨的風險取決於“會員”是否承諾從非“會員”持有人那裡無限量購買加密資產。如果“會員”沒有承諾無限量購買加密資產，那麼銀行將面臨三種風險：基礎資產價值變化或潛在違約所產生的風險、贖回者違約風險、所有“會員”違約風險。而如果“會員”承諾無限量購買加密資產，那麼銀行則面臨兩種風險：基礎資產的價值變化或潛在違約產生的風險和所有“會員”違約風險。
2、第二類加密資產
巴塞爾委員會認為第二類加密資產是高風險資產，因此對其審慎處理方法是簡單和保守的。
第二類加密資產的RWA計算公式為：
RWA= RW × max [abs (long), abs (short)] 。
其中，風險權重RW為1250%。 1250%的風險權重確保銀行持有的風險資本至少等於其第二類加密資產風險敞口的價值。也就是說，面對一塊錢的第二類加密資產風險敞口，銀行須持有一塊錢的風險資本。從公式可以看出，巴塞爾委員會不允許多頭頭寸和空頭頭寸軋差，風險敞口取多頭頭寸和總空頭頭寸的較大者。而且巴塞爾委員會要求對每一種第二類加密資產分別計算RWA。
對於以第二類加密資產為標的或以第二類加密資產單位定價的衍生品，還須計算相應的對手方信用風險敞口。風險敞口為重置成本（RC）加上潛在未來風險（PFE）。其中，PFE按總名義金額的50%計算。計算RC時，允許在符合條件和可執行的淨額結算組內進行淨額結算，但不允許在不同加密資產之間進行淨額結算。
對於涉及第二類加密資產的證券融資交易（SFT）和保證金貸款，銀行應採用信用風險標準化方法中關於信用風險緩解部分規定的綜合方法公式，來計算其對手方信用風險暴露。巴塞爾委員會認為，第二類加密資產在綜合方法中不是合格的抵押品，因此與所有不符合條件的抵押品一樣，銀行在收到第二類加密資產以作為SFT的一部分時，必須採用與未在認可的交易所交易的股票相同的扣減率（即扣減25%）。
簡單起見，上述公式對空頭頭寸也適用1250%的風險權重，同多頭頭寸一樣。但理論上，空頭頭寸可能會導致無限損失，因此在某些情況下，上述公式要求的資本可能不足以覆蓋未來的潛在損失。巴塞爾委員提出，如果銀行對第二類加密資產的空頭頭寸或衍生品有重大風險敞口，可能損失會超過1250%的風險權重所要求的資本，對此，監管者須考慮以第一支柱附加的形式收取額外資本。在適用的情況下，資本附加將在委員會修訂的市場風險框架（對delta、vega和curvature適用100%的風險權重）和基本CVA風險框架（BA-CVA）下進行計算和校準，如果結果高於基於1250%風險權重的資本要求，則使用這一數額。
（二）第二支柱
巴塞爾委員會提出，對任何形式的加密資產有直接或間接風險敞口的銀行都要接受巴塞爾框架中規定的監督審查程序。監管者應審查銀行用於識別和評估最低資本要求未涉及的風險的政策和程序是否適當，以及其評估結果是否充分。監管者應有權要求銀行彌補其識別或評估這些風險過程中的任何缺陷。雖然具體的監管行動可能因情況不同而不同，但監管者可以考慮的應對措施有以下幾種類型：
一是壓力測試和情景分析。監管者可以決定要求銀行將其風險管理框架中未充分識別和評估的任何特定風險納入其壓力測試框架或情景分析。二是撥備。監管者可能會要求銀行考慮採取一些措施，如對其風險評估框架中沒有充分識別和評估的加密資產風險進行撥備。三是額外的資本費用。監管機構可能會對其管理框架中未充分識別和評估的加密資產風險向個別銀行徵收額外的資本費用，並根據促使這些風險產生損失的壓力事件的假設進行校準。四是監管限製或其他緩解措施。監管者可以對銀行施加一些緩解措施，如應用監管者設定的內部限額，以控制其風險管理框架中沒有充分識別或評估的加密資產風險。這種方法將確保銀行不會暴露在過量的加密資產風險中。
（三）第三支柱
銀行對加密資產的風險暴露或相關活動的披露要求應遵循巴塞爾框架中銀行第三支柱披露的一般指導原則。除了定量信息，銀行須提供定性信息，概述銀行與加密資產有關的活動以及與加密資產風險敞口有關的主要風險，描述內容包括：與加密資產有關的業務活動，以及這些業務活動如何轉化為銀行風險狀況的構成；銀行與加密資產風險有關的風險管理政策；銀行與加密資產有關的報告範圍和主要內容；與加密資產有關的最重要的當前和新出現的風險以及如何管理這些風險。
根據一般指導原則，銀行須定期披露有關任何重大的第一類和第二類加密資產風險的信息，包括每一種具體的加密資產風險信息：直接和間接的風險敞口金額（包括淨風險敞口的總多頭和總空頭部分）；資本要求；以及會計分類。
除了上述適用於所有第一類和第二類加密資產的單獨披露要求，銀行必須將第一類加密資產的風險暴露納入適用於傳統資產（如信用風險、市場風險）的相關現有披露模板。
對加密資產的審慎監管理念
（一）技術中性理念
巴塞爾委員會認為，作為起點，加密資產的審慎框架應採用“技術中立”的理念，其設計方式不應明確主張或不鼓勵使用與加密資產有關的特定技術。可以說，巴塞爾委員會對加密資產的審慎處理充分體現了實質重於形式的監管原則。雖然新技術可能帶來新型風險，但關鍵在於資產的風險本質是否發生變化。如果加密資產與傳統資產相比，功能相同、權利相同、風險相同，那麼說明此類加密資產在本質上與傳統資產無異，因此應受到同傳統資產一樣的監管要求。既不能低了，低了存在監管套利，也不能高了，高了則存在監管歧視，抑制技術創新。
（二）風險匹配理念
巴塞爾委員會對加密資產的審慎處理秉持了其一貫以來的風險匹配原則。低風險低要求，高風險高要求。第一類加密資產的價值與傳統資產具有有效聯繫，而第二類加密資產沒有，因此巴塞爾委員會將第二類加密資產視為高風險加密資產，使用1250%的最高風險權重。與傳統資產相比，加密資產可能因應用新技術而引發額外風險，比如針對DLT平台的額外運營和網絡風險，這些風險可能包括但不限於：加密密鑰被盜；登錄憑證被破壞；以及分佈式拒絕服務（DDoS）攻擊。對此，巴塞爾委員會要求銀行應確保持續評估、管理和適當緩解巴塞爾框架中未涉及的風險，比如可歸因於操作風險和網絡風險的風險、歸因於基礎技術的風險、洗錢和資助恐怖主義的風險等。
（三）簡潔謹慎理念
巴塞爾委員會認為，對銀行來說，加密資產目前是一個相對較小的資產類別。由於加密資產的市場、技術和相關服務仍在發展中，簡單和謹慎的處理作為起點是有好處的。因此，巴塞爾委員會目前對加密資產的審慎處理相對保守和謹慎。委員會規定的對加密資產的任何審慎處理將構成國際銀行的最低標準。如果有必要，各轄區可以自由地適用額外的和/或更保守的措施。據此，禁止銀行對加密資產持有任何風險敞口的司法管轄區也被視為符合全球審慎標準。
在現階段，巴塞爾委員會認為，加密資產不符合合格的高質量流動性資產（HQLA）的條件，包括第一類加密資產，而且不建議在槓桿率、大額風險暴露框架或流動性比率要求下為加密資產規定任何新的監管待遇。在大額風險暴露方面，加密資產的處理須遵循與其他風險暴露相同的原則。對於流動性覆蓋率（LCR）和淨穩定資金比率（NSFR）的要求，銀行資產負債表上的任何第一類加密資產必須遵循考慮到LCR和NSFR標準中規定的風險處理方式。第二類加密資產必須受制於LCR的0%流入和100%的NSFR係數，加密資產負債必須受制於100%流出和0%的NSFR係數。
（四）長期發展理念
雖然巴塞爾委員會目前對加密資產的審慎處理相對保守和謹慎，但並不是一成不變。巴塞爾委員會提出，原則上可以根據加密資產的發展情況在未來重新審視它。比如，調查第一類加密資產中等同於本身有資格被納入HQLA的傳統資產的加密資產是否可被確認為HQLA；可根據技術的發展，調整相應的操作風險資本計提等。
總結與啟示
雖然巴塞爾委員會在2020年3月的文件中強調討論論文不應解釋為巴塞爾委員會對任何特定現有或計劃的加密資產的認可或支持，並多次指出禁止銀行對加密資產持有任何風險敞口的司法管轄區也被視為符合全球審慎標準，但無疑，巴塞爾委員會提出的前述針對加密資產風險的審慎監管舉措，為全球正規金融機構參與加密資產市場提供了有益的監管指引。
尤其是，其對加密資產的定義分類、監管原則和監管理念充分體現了務實、科學、辯證、圓融的監管哲學，值得各國借鑒。一是對加密資產的定性。不一刀切，而是穿透加密資產的底層，針對不同風險，區別審慎處理，科學嚴謹。二是技術中性理念。既不明確主張，也不鼓勵使用特定技術，保持監管中立。三是短期風險應對與長期監管演進的統一。針對新型資產風險，從簡單和謹慎起步，不斷審視，逐步調整，持續完善，既避免了監管抑制，又避免了監管空白和監管套利，實現金融創新與風險防範的平衡。
(作者為中國證監會科技監管局局長，本文僅代表作者個人學術觀點，不代表所在機構意見；）
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