作者| TaxDAO
作為全球最大的經濟體之一，歐盟對加密資產的監管政策具有重要的示範和引領作用。研究歐盟加密市場監管政策的歷史沿革和未來趨勢，對於了解歐盟在這一領域的立法思路和實踐經驗，分析全球各國不同監管模式及其效果，以及探索未來加密貨幣監管策略措施，具有重要的理論意義和實踐價值。
本文將分析歐盟政府對加密貨幣性質認定、監管政策（交易所監管制度、牌照制度、稅收政策等）的歷史、現狀和未來發展方向，以期為政策制定提供參考和啟示。
1 歐盟如何完善加密貨幣定義框架
1.1 最初規制（2014）
早在2014 年，歐洲央行（ECB）就發布了一份報告澄清何為加密貨幣，即“一種不由中央當局或公共機構發行或支持的數字代幣，其價值取決於市場供求，可以通過特定的網絡協議進行點對點交易。”這是歐盟對加密貨幣的第一次正式評估，為後續的監管政策奠定了基礎。
1.2 恐怖主義與超主權貨幣的挑戰（2015-2019）
1.2.1 歐盟第五次反洗錢法案（5AMLD）
2015 年11 月13 日晚，巴黎市中心和北郊的七個地點遭到了一系列的恐怖襲擊，這是法國自二戰以來最嚴重的暴力事件，也是歐洲自2004 年馬德里列車爆炸案以來最慘烈的恐怖襲擊。 2016 年3 月的布魯塞爾也發生了類似的恐怖襲擊事件。這兩次災難暴露了歐盟4AMLD 的漏洞，尤其是其忽略了加密貨幣等融資渠道的風險。
為加強對洗錢與恐怖主義融資的打擊，2016 年，歐盟委員會提出了製定5AMLD 在內的一系列立法建議。其後，5AMLD 於2018 年5 月由歐洲議會和理事會通過，並於2020 年1 月生效，旨在提高金融交易的透明度以打擊洗錢和恐怖主義融資。 5AMLD 的主要內容之一即為：虛擬貨幣交易平台和託管錢包提供商將被視為“有義務的實體”，受歐盟法規的約束。這意味著其將面臨與銀行和其他金融機構相同的監管要求，例如實施客戶盡職調查控制，定期監視虛擬貨幣交易，向政府實體報告可疑活動等。
然而，由於5AMLD 屬於歐盟法次級法律中的“指令”類型，不具有直接適用性，而是需要各成員國修改國內法以保障實施。因此，5AMLD 雖然將加密貨幣服務提供者納入監管範圍，但並未建立統一協調的法律框架，因此歐盟各國對加密貨幣的定義、分類、監管也各有不同，不利於跨境協作監管。
1.2.2 Diem 的挑戰
Diem 穩定幣是由Facebook 於2019 年6 月提出的一個全球支付項目，與一般的加密貨幣不同，Diem 依託於Facebook 全球20 億用戶，且掛鉤一籃子貨幣，具有獨立貨幣的身份，對金融主權與穩定帶來了不小的挑戰。加之Diem 的發行地在瑞士日內瓦，對未來歐盟金融穩定性、貨幣主權與民眾權益均可能產生重大影響，其提出伊始就受到歐盟專家和機構的警示。
基於5MALD 的監管框架無法有效應對Diem 一類“超主權貨幣”，原有加密貨幣的寬鬆定義也為跨區域監管帶來了困難。新的加密貨幣定義框架迫在眉睫。
1.3 MiCA 的加密貨幣定義框架（2020 至今）
在跨境監管壓力與Diem 的直接刺激下，2020 年歐盟委員會提出的《加密資產市場監管法案（MiCA）》草案將加密資產分為三類，以統一歐盟各國監管。其包括：電子貨幣代幣（e-money tokens, EMT）、一籃子資產代幣（asset-referenced tokens, ART）與其他加密資產（crypto-assets, other than asset-referenced tokens or e-money tokens） 。該草案已獲歐洲議會通過，預計於2024 年生效。
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電子貨幣代幣：是指與單一法定貨幣掛鉤的加密資產，其目的是作為現金的電子替代品，可以用於支付或轉賬。例如，與歐元掛鉤的電子貨幣代幣就屬於這一類。
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一籃子資產代幣：是指與多種法定貨幣或其他資產掛鉤的加密資產，其目的是保持穩定的價值，通常所說的“穩定幣”就屬於資產參考代幣。
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其他加密資產：是指不屬於前兩類的任何加密資產，包括了大部分加密貨幣與實用代幣等。比特幣、以太坊等就屬於這一類。
根據MiCA 的分類，Diem 等穩定幣屬於EMT 或ART，需要遵守更嚴格的監管要求，如白皮書審批、儲備金管理、流動性保證、信息披露等。然而，MiCA 並未覆蓋例如DeFi，NFT 和證券型代幣等符合其他受監管工具條件的加密資產。
2 歐盟主要監管政策的歷史沿革
在梳理歐盟加密貨幣定義的發展後，我們再來審視其主要監管政策的歷史沿革。這些監管政策都以加密貨幣定義框架為基準，時間段劃分也大體類似。
2.1 起步與探索（2014）
2014 年是歐盟“加密貨幣規制元年”，在此之前，歐盟並沒有針對加密貨幣交易所的專門的監管規則，只有一些普遍適用的金融法律和指令，如AMLD4 等；這些金融法律是否適用於加密貨幣交易所也規定模糊。
2.2 初步整合的監管（2015-2019）
2015 年，歐洲法院就比特幣交易是否應當徵收增值稅做出了判決，其認定比特幣給付是一種服務的給付，適用增值稅條款規定，同時根據《歐盟增值稅指令》第135 條第（ 1）款（e）項之規定精神認為加密貨幣和法定貨幣的兌換免徵增值稅。這一判決為在歐盟的加密貨幣交易所提供了一定的稅收優惠。
2018 年，AMLD5 將加密貨幣交易所納入了反洗錢和反恐怖融資的監管範圍，要求其進行客戶身份驗證、記錄交易信息、報告可疑活動等。這為在歐盟經營服務的加密貨幣交易所規定了一定的合規要求。同年，歐洲央行發布意見，建議歐盟制定一個統一的加密資產監管框架，以應對加密資產對金融穩定、消費者保護和市場完整性的潛在影響，這一指導意見也是MiCA 的淵源之一。
在這一階段，幾項重要的司法和立法舉措標誌著歐盟開始對加密資產服務實施部分的監管措施，但歐盟仍然沒有形成一個統一和全面的監管框架。
2.3 MiCA 的統一監管框架（2020 至今）
即將實行的MiCA 對於提供加密資產服務（包括交易所服務）的主體提出了許可、註冊、信息披露、行為規範等監管要求，並賦予了歐洲銀行管理局（EBA）和歐洲證券及市場管理局（ ESMA）相應的監管職能。 MiCA 的出台將為歐盟內的加密貨幣交易所提供一個清晰和一致的監管框架，也將也影響世界各國的加密立法，加快全球加密市場從“野蠻生長”階段向“法制時代”過渡。
MiCA 為加密資產交易商制定了詳細的准入牌照制度，具體而言：交易商需要由歐盟國家主管當局獲得CASP（crypto-asset service provider）許可。所有CASP 都需要遵守有關其治理、資產保管、投訴處理、外包、清算計劃（wind-down plans）、信息披露以及永久最低資本等。不同的CASP 有具體的監管要求需要滿足，如：
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託管人：需要製定託管政策並定期告知客戶的資產情況
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交易平台：需要實施市場操縱檢測和報告系統，或公開當前的買賣價格和交易深度；
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交易所和經紀商：需要製定非歧視政策，並以盡可能最好的結果和價格執行訂單。
3 歐盟對穩定幣、DeFi、NFT 的監管方案
3.1 穩定幣
針對穩定幣，MiCA 有明確的監管標準。 MiCA 要求穩定幣發行者以1:1的比率和部分以存款的形式建立足夠的流動性儲備來保護消費者，並向歐洲銀行業管理局（EBA）申請許可和登記。 MiCA 還限制了非歐元支持的穩定幣的每日交易筆數和交易量不得超過100 萬筆和2 億歐元。
3.2 DeFi
MiCA 暫時未將DeFi 納入監管範圍，因為DeFi 的信息結構方式與傳統金融的不同，標準政策無法有效監管DeFi。但是，MiCA 也沒有完全忽視DeFi 的發展，而是正在試點DeFi “嵌入式監管”方案，即通過DLT 技術實現對DeFi 項目和參與者的自動化監督和執行。 2022 年，歐盟已對以太坊上的《DeFi 嵌入式監管研究》發出公開招標，投標金額估計為25 萬歐元，該研究預計需要15 個月完成。
3.3 NFT
MiCA 並沒有具體使用NFT 這個術語，但其具體文字描述確實對NFT有所指涉。 MiCA 將NFT 定義為具有獨特性（unique）的與其他加密資產不可代換（not fungible）的加密資產。 MiCA 對NFT 的監管相對寬鬆，只需要遵守營銷傳播、信息披露、技術安全等一般性規則，並不需要提交白皮書或申請許可。但是，如果NFT 涉及到版權、知識產權或其他法律問題，則需要遵守相關的法律規定。
4 未來發展趨勢
歐盟的加密資產監管政策在過去幾年中經歷了從起步到探索，再到整合的過程，目前正處於一個關鍵的轉折點，即MiCA 的出台和實施。 MiCA 將為歐盟內的加密資產市場提供一個統一和協調的監管框架，也將對全球加密資產市場產生深遠的影響。在此基礎上，我們可以預見歐盟的加密資產監管政策未來可能會呈現以下幾個趨勢：
積極監管：歐盟對加密資產的監管態度是開放和積極的。歐盟的監管原則是基於風險、技術中立、市場驅動和國際協調，即根據不同類型和規模的加密資產採取相應的監管措施，不對特定技術或業務模式進行歧視或偏袒，鼓勵市場競爭和創新，並與其他國家或地區進行合作和溝通。歐盟還將支持加密資產領域的研究和試點項目，如DeFi 嵌入式監管研究等，以探索更加先進和適應性的監管方案。
規則細化：歐盟對加密資產的監管目標是確保加密資產的安全、可靠、透明和有效，防止加密資產對金融穩定、貨幣政策、支付系統和消費者利益造成負面影響。任何想要進入歐盟市場的加密資產都必須遵守MiCA 的規則。隨著MiCA 的實施和執行，歐盟將不斷完善和細化其對加密資產的監管標準和措施，以應對加密資產市場的快速變化和多樣化。
一體化趨勢：歐盟對加密資產的監管框架是一個統一和協調的框架，旨在消除歐盟內部各成員國之間的監管差異和不確定性，促進歐盟內部市場的一體化和發展。
歐盟在加密資產監管方面取得了顯著的進展和成就。歐盟需要繼續完善其加密資產監管框架，以適應加密資產市場的快速變化和多樣化，並與其他國家或地區進行協調和合作，力圖實現全球範圍內的一致監管。歐盟在加密資產監管方面所展現出來的開放與積極、平衡與靈活、統一與協調等特點，為其他國家或地區提供了有益的借鑒和啟示。
參考文獻
[1] 歐洲法院. (2015). Skatteverket v David Hedqvist.
[2] 歐盟理事會. (2018). 第五次反洗錢指令（5AMLD）.
[3] 歐盟委員會. (2020). 加密資產市場監管法案（MiCA）草案.
[4] Fabio Panetta. (2022). 如何避免加密市場重蹈美國狂野西部時代的覆轍.
[5] Patrick Hansen. (2023). 歐盟MiCA 監管框架全解析：加密大一統時代的開篇.
