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2024年2月8日，香港政府就設立虛擬資產場外交易服務（OTC）提供者發牌制度的立法建議展開公眾譫詢。
立法建議重點如下：
（i）要求任何人如在香港以業務形式提供任何虛擬資產與金錢現貨交易的服務，須向海關關長申領牌照；
（ii）涵蓋所有虛擬資產場外交易服務，不論有關服務透過實體店及／或其他平台提供；
（iii）賦予海關關長權力，監督持牌人在打擊洗錢及恐怖分子資金籌集方面的合規情況，執行新制度的法定和規管要求；以及
（iv）提供過渡安排，讓規管制度有效實施。
以下為立法建議全文內容。
引言
目的
政府建議為虛擬資產場外交易服務設立發牌制度，營運者須獲發牌及須遵守有關打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的規定及其他規管要求。本文件載述有關立法建議的概念架構及主要內容以譫詢公眾，歡迎相關持份者提出意見，協助我們訂定立法建議的細則。
背景
2022年10月，政府發表《香港虛擬資產發展的政策宣言》，闡明政府對虛擬資產產業的願景與政策方針。 《政策宣言》特別訂明，政府致力於根據「相同業務、相同風險、相同規則」的原則，制訂一套整全的虛擬資產活動規管框架。
就虛擬資產交易平台而言，《2022年打擊洗錢及恐怖分子資金籌集（修訂）條例》在2022年12月制定，訂立全面的規管制度，符合財務行動特別組織（特別組織）訂明的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定，以及提供投資者保障。自該制度於2023年6月起實施，任何人經營虛擬資產交易平台業務，須向作為規管機構的證券及期貨事務監察委員會（證監會）申請牌照，並須符合適當人選準則，包括相關打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的規定，以及投資者保障規定。證監會具備監督、調查和介入的權力。違反有關規定者可處以行政及刑事罰則。
截至2024年1月底，共有兩所虛擬資產交易平台在《證券及期貨條例》下持有第1類受規管活動（證券交易）及第7類受規管活動（提供自動化交易服務）牌照。此兩所平台均獲得證監會批准向零售投資者提供服務。除了上述平台外，截至2024年1月底，證監會正處理14宗根據《打擊洗錢條例》提出的執照申請。
虛擬資產的發展瞬息萬變，因此政府及金融監理機關一直留意產業景況的轉變、市場發展、風險及國際上有關規管的討論，並不時檢討虛擬資產服務規管制度的範圍，以確保與產業發展相關的風險得以妥善管理。
在2023年，一些涉及聲稱為虛擬資產交易平台的詐騙個案令大眾對虛擬資產活動的風險更為關注。雖然虛擬資產交易平台的活動已受有關制度監管，該些案件揭示虛擬資產場外交易店牽涉其中，特別是一些場外交易店涉嫌作為主要途徑之一，把零售投資者的資金轉移到有關懷疑詐騙計畫（例如就某虛擬資產交易平台的持牌地位作出虛假或具誤導性的陳述）。因此，政府認為有需要透過修訂法例把虛擬資產場外交易服務納入規管，以確保虛擬資產規管制度貫徹「相同業務、相同風險、相同規則」的原則，以及充分保障投資者。
立法建議
我們建議修訂《打擊洗錢條例》，以設立新的虛擬資產場外交易服務提供者發牌制度。參考虛擬資產交易平台的發牌制度，以及金錢服務經營者的發牌制度，擬議制度將規定虛擬資產場外交易服務持牌人須符合多項發牌及規管要求，以及載於下文有關打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的規定。
在擬議制度下，任何人如在香港從事任何虛擬資產現貨交易服務的業務，須向海關關長申領牌照，並須符合適當人選準則及其他海關關長認為相關的因素。而持牌虛擬資產場外交易營運者須遵守《打擊洗錢條例》所訂的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定和其他規管要求。
此制度將涵蓋所有虛擬資產場外交易服務，不論該等服務經實體店或其他平台提供。至於虛擬資產交易平台，由於已為現行虛擬資產交易平台發牌制度所涵蓋，擬議新制度將明確豁除該等交易平台。
海關關長會獲賦權依法定要求執法制度，並監管持牌虛擬資產場外交易服務提供者的合規性。
規管虛擬資產場外交易服務提供者
由於虛擬貨幣及其他虛擬資產的交易日漸盛行，全球開始凝聚共識，認為須應對虛擬資產對國際金融體系所構成的潛在洗錢及恐怖分子資金籌資風險。具體而言，由於虛擬資產可以假名或匿名買賣，無須經認可中央系統處理，因此相比傳統的轉讓、資產保管或託管等方式面對更高的洗錢及恐怖分子資金籌集風險。不法分子可濫用這些特徵進行分層交易，透過傳統金融系統將犯罪收益轉換為法定貨幣。
為因應虛擬資產活動的洗錢及恐怖分子資金籌集風險，特別組織在2019年2月修訂其載於第15項建議的標準，規定各司法管轄區須就打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規管虛擬資產服務提供者，並監管其合規情況。扼要而言，特別組織要求各成員地區須向虛擬資產服務提供者施加現時所有適用於金融機構和指定非金融企業及行業人士的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定。成員區可透過禁止虛擬資產交易，或發牌／登記機制，要求虛擬資產服務提供者遵守與適用於金融機構和指定非金融企業及行業人士一致的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定。
此外，許多虛擬資產並無任何內在價值，性質高度投機，價格極為波動，而且在全球及本港時有涉及詐騙、保全漏洞和市場操控，所以對投資者保障帶來重大挑戰。
就此，虛擬資產交易平台發牌制度於2023年6月1日生效。雖然虛擬資產交易平台的活動在製度下受證監會監管，但一些不受規管虛擬資產活動仍然令一般投資者面對與洗錢及恐怖分子資金籌集和失當行為有關的風險，尤其是由詐騙而起的風險。其中，一些懷疑詐騙計畫更透過有關聯的虛擬資產場外交易店吸引零售投資者的資金，而這些場外交易店則利用實體店和社交平台以詐騙手段招徠顧客。
根據執法機關初步實地觀察的粗略估計，全港約有200間實體虛擬資產場外交易店早（包括以自動櫃員機操作的場外交易店）正在運作，以及約有250個數位平台或活躍網上貼文在提供虛擬資產買賣服務。考慮到該些虛擬資產場外交易店在轉移一般投資者資金方面的角色，而且在本港市場營運相當規模的業務，實有迫切需要將其營運納入規管，以確保實施有關打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的措施，並保障投資者。
規管範圍
我們建議規定任何人如在香港經營虛擬資產場外交易業務，或向香港公眾積極推廣提供虛擬資產場外交易服務，均須取得海關關長發出的牌照，並符合適當人選準則及其他規管要求。虛擬資產場外交易業務將定義為：
（a）以業務形式提供任何虛擬資產的現貨交易服務；
（b）不論是透過實體店（即包括自動櫃員機）或其他平台（例如數位平台）提供服務；以及
（c）明確豁除已為虛擬資產交易平台發牌制度所涵蓋的虛擬資產交易平台的營運。
定義的（a）部旨在指明虛擬資產場外現貨交易活動的涵蓋範圍，即包括任何虛擬資產現貨交易業務活動。定義中設有關「以業務形式」的部分， 旨在豁除個人與個人（Peer-Topeer）之間的虛擬資產買賣，除非該買賣構成其中一方的業務。此安排符合國際標準（例如特別組織釐定的要求）。
同理，定義的（b）部考慮到虛擬資產場外交易營運者的廣泛業務形式。依照「相同業務、相同風險、相同規則」的原則，我們認為有需要確保所有形式的虛擬資產場外交易服務均為擬議制度所規管。
雖然上述建議定義訂明須申領牌照的虛擬資產場外交易服務提供者的範圍，但我們觀察到虛擬資產交易服務的營運者或會就顧客的虛擬資產提供臨時保管／暫存服務，作為其交易過程的一部分。考慮到該等臨時保管／暫存服務可涉及運作方面的風險和投資者保障的關注，就交易過程期間提供臨時保管／暫存服務的虛擬資產場外交易服務營運者應否為擬議規管制度所涵蓋，以及應否就該等臨時保管／暫存服務訂立特定的規管要求，歡迎提出意見。
資格
為確保牌照申請人與本地有充分連系，以便當局作出有效監管和監察，我們建議牌照申請人必須是（i）在香港成立並有固定營業地點的公司，或（ii）在其他地方成立而在香港根據《公司條例》註冊的公司。
由於本港的虛擬資產場外交易服務現時普遍採用實體店的形式營運，申請人須提供適當的營運處所。至於以數位形式營運的虛擬資產場外交易店，則須提供本地管理人員的辦事處地址、通訊地址，以及在本地儲存帳簿及記錄的地點等資料。在決定申請人是否適當人選時， 海關關長會考慮所有相關事宜，包括申請人（或其任何董事或最終擁有人）曾否在香港或其他地方因洗錢及恐怖分子資金籌集的罪行或其他嚴重罪行被定罪﹔在香港或其他地方因其詐騙、貪污或不誠實行為被定罪﹔牽涉於任何破產或清盤程序﹔或未能遵守打擊洗錢及恐怖分子資金籌集和其他適用規定。
規管要求—獲準進行的活動
受規管活動方面，持牌人可在其業務進行以任何虛擬資產轉換任何金錢，或以任何金錢轉換任何虛擬資產的現貨交易。至於以一種虛擬資產轉換另一種虛擬資產的交易，現建議持牌人不得進行此類交易。換言之，有意提供虛擬資產之間轉換的服務提供者應考慮申請虛擬資產交易平台牌照。
持牌人只有在符合指定條件下才可將匯兌後的款項匯出。基於「相同業務、相同風險、相同規則」的原則，持牌人如提供法定貨幣匯款服務，須申請金錢服務經營者牌照。至於向客戶出售虛擬資產後把該等資產轉移，為緩減洗錢及恐怖分子資金籌集的風險，持牌人只會獲準把該等虛擬資產從其已登記的錢包轉至客戶能提供擁有及/或管控證明的錢包。
持牌人須向海關關長申請及登記所有用於其營運的錢包，並確保該錢包名單不斷更新。持牌營運者不得提供其他服務，包括任何形式的虛擬資產顧問或轉介服務、提供虛擬資產衍生性工具或其他金融產品（包括但不限於質押、借貸及保證金交易）。至於由持牌營運者提供的直接或間接顧客虛擬資產的保存/暫存服務，除非這些為顧客保管/暫存虛擬資產的服務屬於臨時性質及為交易過程中不可或缺的一部分，我們初步想法是不得提供該等服務。
至於虛擬資產場外交易營運者可供客戶買賣的虛擬資產種類，考慮到該等營運者向一般投資者提供服務，因而須受更嚴謹的監管以確保充分保障投資者，我們建議虛擬資產場外交易持牌人提供的服務，僅可涵蓋在至少一所獲證監會發牌的虛擬資產交易平台上供零售投資者交易的代幣，以及在擬議穩定幣發行人發牌制度落實後，獲香港金融管理局（金管局）發牌的發行人所發行的穩定幣。換言之，持牌虛擬資產場外交易營運者提供的服務，如涵蓋任何不在至少一所獲證監會發牌的虛擬資產交易平台上供零售投資者交易的代幣，或任何由未獲金管局發牌的發行人所發行的穩定幣，即屬違反虛擬資產場外交易規管制度。此做法確保零售投資者接觸到的代幣均經過適當的審核程序，並防止規管套戥。
其他規管要求
為維持對虛擬資產場外交易營運者與其他受規管實體的要求一致，我們建議持牌人須遵守《打擊洗錢條例》所訂明，有關客戶盡職審查及備存記錄的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定。
此外，由於虛擬資產屬高科技性質且高度投機，加上虛擬資產場外交易服務容易為一般大眾接觸，我們認為有必要規定虛擬資產場外交易持牌人遵守一套健全的規管要求，確保其有充分的能力和知識妥善經營虛擬資產場外交易業務，以緩減因係統故障或保全漏洞對投資者的潛在風險。
考慮到虛擬資產場外交易服務的運作模式涉及虛擬資產界別和金錢服務界別，我們在製訂規管要求時，參考了虛擬資產交易平台和金錢服務經營者的規管制度，其中包括：
（a）委任一名合資格的合規主任和一名洗錢報告主任─我們認為有必要確保持牌人委任合適的人員，就遵守發牌的相關要求負責；
（b）資格/知識與經驗─持牌人須建立良好的企業管治架構，其職員須具備就虛擬資產所需的知識和經驗，以便有效履行職責；
（c）業務穩健程度─持牌人須以審慎和穩健的營運模式經營業務，並確保不會損害客戶和公眾利益；
（d）操守─持牌人須以誠實及公平態度，並以適當技能、審慎及勤勉盡責，以及維護客戶利益及市場穩健的方式行事，並遵從適用於其業務活動經營的所有法定及規管要求；
（e）風險管理─持牌人須制定適當並與其業務規模和複雜程度相稱的風險管理政策和程序，以緩減其活動可產生的洗錢及恐怖分子資金籌集、網絡安全和其他風險；以及
（f）備存紀錄─持牌人須妥為備存交易及資金流向紀錄，供海關關長在其認為有需要時查閱。
虛擬資產場外交易營運者須符合訂明的規定，才會獲海關關長發出執照。虛擬資產場外交易持牌人如違反打擊洗錢及恐怖分子資金募集規定和其他規管要求，須接受紀律及調查程序，並面對執法行動。
執照期限及過渡期
虛擬資產市場的情況變化迅速，因此海關關長有需要定期審視虛擬資產場外交易營運者是否仍具備所需的資格和能力，以妥善經營業務。為此，我們建議成功的申請人可獲發為期兩年的牌照，並可申請在海關關長信納下續牌兩年。
為協助現時在香港經營虛擬資產場外交易業務的合法營運者過渡至新發牌制度，我們建議在緊接發牌制度生效前為該等營運者提供一段過渡期。考慮到相關保障投資者的目的，以及實施發牌制度所需的籌備時間（例如審批申請），目前的構思為提供六個月的過渡期。
參考虛擬資產交易平台製度和貴金屬及寶石交易商的註冊制度，我們正考慮在以下過渡安排方案中二擇其一：
方案1－不設「被當作已獲發牌」安排：設有六個月過渡期。在過渡期間，在緊接規管制度生效前已在營運的原有虛擬資產場外交易服務提供者，如在首三個月內向海關關長提交牌照申請，會獲準繼續營運至六個月過渡期完結。過渡期結束後，所有虛擬資產場外交易服務提供者均須領有執照，才可從事受規管活動。如原有虛擬資產場外交易服務提供者在過渡期生效首三個月內並未向海關關長申領牌照，須在過渡期生效後第四個月底前有序結束其業務。
方案2－設有「被當作已獲發牌」安排：與方案1相若，在緊接規管制度生效前已在營運的原有虛擬資產場外交易服務提供者，如在首三個月內向海關關長提交牌照申請，會獲準繼續營運至六個月過渡期結束。能符合海關關長指明要求的申請人，會獲發「被當作的牌照」以在過渡期結束後的期間繼續營運，直至海關關長就有關牌照申請作出最終決定。海關關長將獲賦權以其認為適當撤回或修改「被當作的牌照」。
豁免
根據《打擊洗錢條例》、《證券及期貨條例》和《銀行業條例》下的現行規管制度，虛擬資產交易平台、持牌法團和認可機構已受到證監會或金管局（視何者適用而定）妥善規管。因此，我們建議該等實體如提供虛擬資產場外交易服務，可免於新發牌制度法規。我們亦建議在穩定幣發行人發牌制度實施後，考慮給予持牌穩定幣發行人類似的豁免。
限制
為免一般投資者遭受無牌虛擬資產場外交易活動帶來的風險，我們建議，除非獲海關關長發牌並受其規管以從事受規管的虛擬資產場外交易服務，否則任何人不得在香港或在香港以外地方向香港民眾積極推廣受規管的本地虛擬資產場外交易服務。
發牌機關的權力
作為發牌機關，海關關長將獲得賦權， 在新制度下監督虛擬資產場外交易持牌人在打擊洗錢及恐怖分子資金籌集方面的合規情況，以及執行其他法定和規管要求。具體而言，海關關長有權進入持牌人的業務處所作所為例行視察、調查涉嫌違規情況和移走犯罪證據、作出拘捕和搜查，以及對違規行為施加紀律處分（包括民事罰款和暫時吊銷或撤銷牌照）。因應虛擬資產交易平台監管制度的執法經驗， 我們正考慮新增權力，防止登錄涉及無牌或詐欺的虛擬資產場外交易營運者（在香港境內或境外）的網站或數位平台。
海關關長亦會獲賦權施加發牌條件， 及/或增補、更改或修訂現有條件。鑑於虛擬資產場外交易持牌人可能與其他相關業務（例如虛擬資產交易平台或金錢服務經營者）互有協作，海關關長會獲賦權向相關當局（例如證監會及金管局）索取資料，以便偵查持牌人可能的違規情況。
罰則
過去的個案顯示虛擬資產場外交易服務的營運不論在洗錢及恐怖分子資金籌集，或是詐騙等其他犯罪活動，均具固有風險。有見該些潛在非法行為的嚴重程度，針對無牌虛擬資產場外交易服務的刑罰需具有足夠的阻嚇作用。就此，我們建議，任何人如未持有牌照而從事受規管的虛擬資產場外交易服務，一經循公訴程序定罪，可處罰款100萬元及監禁兩年。
我們亦建議，任何人如明知而發出關於非持牌人提供虛擬資產場外交易服務的廣告，即屬犯罪，可處第5級罰款（目前為5萬元）及監禁六個月。
如持牌人違反法定的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定，一經循公訴程序定罪，可處罰款100萬元及監禁兩年。此外，持牌人如作出不當行為（例如違反其他規管要求），可處以行政罰則，包括暫時吊銷或撤銷牌照、譴責、勒令作出糾正，以及/或罰款（不多於50萬元）。
現行《打擊洗錢條例》下與詐欺和誤導性活動相關的罪行將適用於虛擬資產場外交易持牌人。任何人在涉及虛擬資產的交易中作出欺詐或欺騙行為，即屬犯罪，可處罰款1,000萬元及監禁十年。此外，任何人如作出欺詐或忽視實情的不實陳述，藉以誘使他人進行涉及虛擬資產的交易，亦屬犯罪，可處罰款100萬元及監禁七年。
法定上訴
我們建議修訂《打擊洗錢條例》第6部，擴大打擊洗錢及恐怖分子資金籌集覆核審裁處的覆核範圍，以涵蓋針對海關關長日後在實施虛擬資產場外交易發牌制度時作出決定而提出的上訴。
下一步工作
我們歡迎公眾及有關界別提出意見和建議，以推廣立法工作。請回應者在2024年4月12日或之前就本譫詢文件所載列的建議提出意見和建議。
我們會考慮接獲的意見和建議，並視乎預備工作的進度，在切實可行下盡快就擬議虛擬資產場外交易發牌制度向立法會提交條例草案。
