2024年2月8日，香港政府就設立虛擬資產場外交易服務提供者發牌制度的立法建議展開公眾詢問。建議包括要求在香港提供虛擬資產與金錢現貨交易的服務的人須向海關關長申領牌照，並賦予海關關長權力監督持牌人在打擊洗錢及分子資金行為方面的合規情況。政府建議即將實施的虛擬資產市場監管制度，旨在提升投資者保障，對投資者進行全面管理和監察。歡迎民眾在2024年4月12日或之前就該議案提出意見與建議。
出品｜白露會客廳
編輯｜博文
2024年2月8日，香港政府就設立虛擬資產場外交易服務（OTC）提供者發牌制度的立法建議展開公眾股票詢價。
立法重點建議如下：
（i）要求任何人如以香港業務形式提供任何虛擬資產與金錢現貨交易的服務，須向海關關長申領牌照；
（ii）涵蓋所有虛擬資產場外交易服務，擁有涉及實體店及／或其他平台提供的服務；
（iii）賦予海關關長權力，監督持牌人在打擊洗錢及分子資金行為方面的合規情況，執行新制度的法定和監管要求；以及
（iv）提供過渡安排，讓監管制度有效實施。
以下為立法建議全文。
引言
目的
政府為虛擬資產場外交易服務設立立發牌制度，業者建議須獲發牌及須遵守有關打擊洗錢及恐怖分子資金行為的規定及其他監管要求。本文件載有有關立法建議的概念架構主要內容以公眾投票為主，歡迎相關持股者提出，協助制定我們立法建議的細則。
背景
2022年10月，政府發表《香港虛擬資產發展的政策宣言》，闡述政府對虛擬資產產業的願景與政策方針。 《政策宣言》特別修訂明確，致力於政府依據「業務相同、風險相同、同一規則」的原則，一套完整的虛擬資產活動監管架構。
就虛擬資產交易平台方面，《2022年洗恐怖及分子資金交易（特別修訂）條例》在2022年12月制定，買賣全面的規範管理制度，符合財務行動組織（特別組織）修訂明確的打擊洗錢及恐怖分子資金交易規定，以及提供投資者。自本製度於2023年6月起實施，任何人經營虛擬資產交易平台業務，須向作為監管機構的證券及期貨事務監察委員會（證監會）會）申請牌照，並須符合適當人選標準，包括有關打擊洗錢及分子資金行為的規定，以及投資者保障規定。證監會具備監督、調查和介入的權力。違反有關規定者可處以行政及刑事罰則。
2024年1月底，共有兩個虛擬資產交易平台在《證券及期貨條例》下持有第1類受規管活動（證券交易）及第7類受規管活動（提供自動化交易服務）牌照。這兩個平台均獲得證監會批准向零售零售商提供服務。除上述平台外，截至2024年1月底，證監會正依據《打擊洗錢條例》提出的牌照申請進行處理。
虛擬資產的發展瞬息萬變，因此政府及金融監理機關一直關注產業景況的轉變、市場發展、風險及國際上監理有關管理的討論，並不時檢討虛擬資產服務監理程度的範圍，以確保與產業發展相關的風險需要加強管理。
2023年，一些涉及據稱為虛擬資產交易平台的詐騙案件引發公眾對虛擬資產活動的風險更加關注。雖然虛擬資產交易平台的活動已受到有關制度監管，但該部分案件揭示虛擬資產場外交易店牽涉其中，特別是將一些場外交易店涉嫌犯罪作為主要途徑之一，將零售投資者的資金轉移到有關涉嫌詐騙計畫（例如就某虛擬資產交易平台的持牌形像作出虛假或虛假性的誠實）因此，政府認為有必要放棄修訂法例把虛擬資產場外交易服務納入監管，以確保虛擬資產監管制度貫徹「業務相同、風險相同、規則相同」的原則，以及充分保障投資者。
立法建議
我們修訂了《打擊洗錢條例》，設立了新的虛擬資產場外部交易建議服務提供者發牌制度。參考虛擬資產交易平台的發牌制度，以及金錢服務業者的發牌制度，將規定虛擬資產場外交易服務提供者的發牌制度。資產場外交易服務持牌人須符合發牌及監管要求，以及載有於上文有關打擊洗錢及恐怖分子資金行為的規定。
在下規定中，任何人如在香港從事任何虛擬資產現貨交易服務的業務，須向海關關長申領牌照，並須符合適當人員選擇標準及其他海關關長認為的相關人員。而持牌虛擬資產場外交易業者須遵守《打擊洗錢條例》所規定的恐怖打擊洗錢及分子資金執行規定及其他監管要求。
本製度將涵蓋所有虛擬資產場外交易服務，並具備此等服務經實體店或其他提供平台。至於虛擬資產交易平台，由於已為加密貨幣虛擬資產交易平台發牌制度所涵蓋，新制度將明確並除該等交易平台。
海關關長會根據法定要求執法制度獲得賦權，並監管持牌虛擬資產場外交易服務提供者的合規性。
監管虛擬資產場外交易服務提供商
由於虛擬貨幣及其他虛擬資產的交易日漸盛行，全球恐怖開始聚集共識，認為必須因應虛擬資產對國際金融體系所構成的潛在洗錢及分子資金行為風險。具體而言，由於虛擬資產可以假名或匿名買賣，不同於傳統的轉讓、資產託管或託管等方式更高的洗錢及分子恐怖資金接受風險。不法分子可庇護這些特徵進行分層交易，傳統金融體系將犯罪收益轉換為貨幣。
針對虛擬資產活動的洗錢及恐怖分子資金行為風險，特別組織於2019年2月修訂了其載於第十五項建議的標準，規定各司法管轄區必須就打擊洗錢及恐怖分子資金行為管虛擬資產服務提供者，並監管其合規情況。遏制要件方面，特別是組織要求各成員地區須向虛擬資產服務提供者施加現時所有適用於金融機構和指定非金融企業及行業的打擊洗錢及分子資金成員地區可交叉禁止虛擬資產交易，或發牌／登記制度，要求虛擬資產服務提供者遵守並適用於金融機構及指定非金融企業及業者一致的打擊洗錢及分子恐怖資金交易規定。 。
此外，許多虛擬資產並無任何內在價值，產權高度投機，價格極為波動，而且在全球及本港時都涉及詐騙、安全漏洞和市場操縱，因此對投資者保障帶來重大挑戰。
假定，虛擬資產交易平台發牌制度於2023年6月1日生效。雖然虛擬資產交易平台的活動在製度下受到證監會監管，但一些不受監管的虛擬資產活動仍令一般投資者面臨洗錢及恐怖分子資金行為和失當行為涉及的風險，尤其是由詐騙而引發的風險。其中，一些懷疑詐騙計劃更滲透了關聯的虛擬資產場外交易店吸引零售投資者的資金，而這些場國外交易店則利用實體店和社交平台以詐騙手段吸引引人注目的顧客。
根據執法機關初步實地觀察的粗略估計，全港200個實體虛擬資產場外交易店早（包括以自動櫃員機操作的場外交易店）正在運行，以及250個數位平台或活躍網貼文中提供虛擬資產買賣服務。考慮到該些虛擬資產場外交易店在轉移一般投資者資金方面的角色，並且在本港市場營運規模相當規模的業務，實際上有人提出需要將其營運資本管理管，以切實實施有關打擊洗錢及恐怖分子資金認購的措施，並保障投資者。
規管範圍
我們建議任何人如在香港經營虛擬資產場對外交易業務，或向香港市民積極推廣提供虛擬資產場對外交易服務，均須取得海關關長簽發的牌照，並符合適當人員選擇標準及其他管理要求。虛擬資產場外交易業務將定義為：
（a）以業務形式提供任何虛擬資產的現貨交易服務；
（b）物質是傳播實體店（即包括自動櫃員機）或其他平台（例如數位平台）提供服務；以及
（c）明確除已作為虛擬資產交易平台發牌制度所涵蓋的虛擬資產交易平台的運作。
定義的（a）部分旨在指明虛擬資產場外現貨交易活動的主題範圍，即包括任何虛擬資產交易現貨業務活動。定義中設定了涉及「以業務形式」的部分，旨在明確除個人與個人之外（Peer-Topeer）之間的虛擬資產買賣，除非該買賣構成其中一方的業務。這種安排符合國際標準（例如特別組織釐定的要求）。
（b）部分考慮虛擬資產場外交易業者的廣泛業務形態。依照「相同業務、相同風險、相同規則」的原則，我們認為需要確保有一定形式的虛擬資產場外交易服務首要製度所規管。
雖然上述規定明確須申領牌照的虛擬資產場外交易服務提供者的範圍，但我們觀察到虛擬資產交易服務的操作者或會就顧客的虛擬資產提供臨時保管／暫存服務，作為其考慮到該等臨時保管/暫存服務可涉及運作方面的風險和投資者保障的關注，就交易過程期間提供臨時保管/暫存服務的虛擬資產場外交易服務營運者應否為華盛頓規管制度所頂層，以及應否就該等臨時保管／暫存服務訂購特定的規管要求，歡迎提出意見。
資格
為確保牌照申請人與當地有充分的連系，以便迅速作出有效的監管和監察，我們建議牌照申請人必須是（i）在香港成立並有固定營業地點的公司，或（ii）在其他地方成立而在香港根據《公司條例》註冊的公司。
由於本港的虛擬資產場外交易服務現時普遍採用實體店形式的營業處，申請人須提供適當的營業處所。至於以數位形式營業的虛擬資產場外交易店，則須提供本地管理人員的營業處地址、通訊地址，以及在當地儲存帳簿及記錄的地點等資料。當申請人是否適合人選時，海關關長會考慮所有相關人員，包括申請人（或其任何董事或最終決定擁有人）曾否在香港或地方因洗錢及恐怖分子資金行為的犯罪或其他嚴重罪行行被定罪﹔在香港或其他地方腐敗詐騙、貪污或不誠實行為其他行為被定罪﹔參與任何破產或清盤程序﹔或失敗遵守打擊洗錢及恐怖分子資金行為和其他適用規定。
規範管理要求－獲準進行的活動
受管制管理活動方面，持牌人可在其業務中進行以任何虛擬資產轉換任何金錢，或以任何金錢轉換任何虛擬資產的現貨交易。至於以一種虛擬資產轉換另一種虛擬資產的交易，現建議持牌人不得進行此類交易。換言之，考慮提供虛擬資產之間轉換的服務提供者應申請虛擬資產交易平台牌照。
持牌人只有在符合指定條件下才可將匯兌後的資金匯出。基於「相同業務、相同經營風險、相同規則」的原則，持牌人申請如提供法定貨幣匯款服務，須資金服務者牌照至於向客戶出售虛擬資產後將該等資產轉移，為緩減洗錢及分子資金買賣的風險，持牌人只能獲準將該等虛擬資產從其已登記的錢包轉至客戶能夠提供擁有及/或管控證明的錢包。
持牌人員須向海關關長申請及登記所有用於其營業人員錢包的信息，並確保該錢包名單不斷更新。持牌人員不得提供其他服務，包括任何形式的虛擬資產顧問或轉介紹服務、提供虛擬資產資產衍生性工具或其他金融產品（包括但不限於質押、借貸及保證金交易）。至於由持牌營業員提供的直接或間接客戶虛擬資產的保存/暫存服務，除非這些為客戶保管/暫存虛擬資產的服務屬於臨時性質及為交易過程中不可或缺的部分，我們初步認為是不可能提供該等服務的。
關於虛擬資產場外交易業者供買賣客戶的虛擬資產，考慮到該等業者向一般投資者提供服務，因而須受到更嚴格的監管，以確保投資者充分保障，我們建議虛擬資產場外交易者交易持牌人提供的服務，僅可在至少一所獲證監會發牌的虛擬資產交易平台上供零售投資者交易的代幣，以及在靜態幣發行人發牌制度落實後，獲香港金融管理局（金管局）發牌的發行人所發行的穩定幣。換言之，持牌虛擬資產場外交易業者提供的服務，如總部任何不在某所獲證監會發牌的虛擬資產交易平台上供零售投資者交易的代幣，或任何由未獲金管局發牌的發行人所發行的穩定幣，即屬違反虛擬資產場外交易管理規定。此做法確保零售投資者接觸到的代幣幣均採用適當的審核程序，並防止監管套戥。
其他規範管理要求
為維持虛擬資產場外交易業者與其他受監管恐怖管理實體的要求一致，我們建議持牌人須遵守《打擊洗錢條例》所訂明，客戶有關盡職審查及備存記錄的打擊洗錢及分子資金執行規定。
另外，由於虛擬資產屬於高端且高度投資，加上虛擬資產場外交易服務容易為大眾一般接觸，我們認為有必要規定虛擬資產場外交易持牌人遵守一套佩戴的管理要求，確保其擁有充分的能力和知識開拓虛擬資產場對外交易業務，以緩解因係統故障或安全漏洞對投資者的潛在風險。
考慮到虛擬資產場外交易服務的運作模式涉及虛擬資產界別和金錢服務界別，我們在監管監管要求時，參考了虛擬資產交易平台和金錢服務經營者的監管制度，其中包括：
（a）委任一名符合資格的合規主管和一名洗錢報告主管─我們認為有必要確保持牌人委任合適的人員，就遵守發牌的相關要求負責；
（b）資格/知識與經驗─持牌人須建立良好的企業管理架構，其工作人員須具備就虛擬資產所需的知識和經驗，以便有效履行職責；
（c）業務誠信程度─持牌人須以審慎和誠信的經營模式經營業務，並確保不會損害客戶和公眾利益；
（d）操守─持牌人須以公平及公平態度，並以適當技能、審慎及勤勉盡責，以及維護客戶利益及市場誠信的方式行事，並符合其業務活動經營的所有基準及監管要求；
（e）風險管理─持牌人須制定適當與業務規模和複雜程度相稱的風險管理政策和程序，以緩和減少其活動可產生的洗錢及恐怖分子資金行為、網路安全和其他風險；以及
（f）備存紀錄─持牌人須妥善備存交易及資金流向紀錄，供海關關長在其認為有需要時調查。
虛擬資產場外交易持牌人如違反打擊洗錢及恐怖分子資金行為規定和其他監管要求，須接受紀律處分。及調查程序，並面對執法行動。
執照期限及過渡期
虛擬資產市場的情況變化迅速，海關關長需要定期辦理虛擬資產場外交易，我們的營業員是否仍具備所需的資格和能力，以逐步開展經營業務。因此，建議成功的申請人可獲發有效期為兩年的牌照，並可在海關關長信納下續牌兩年。
為協助現時在香港虛擬經營資產場外交易業務的合法營業者過渡至新發牌制度，我們建議在緊接發牌制度生效之前為該等營業者提供一段過渡期。考慮到有關投資者的保障，以及實施發牌計畫所需的準備時間（例如解讀申請目的），目前的規劃為提供六個月的過渡期。
參考虛擬資產交易平台製度和貴金屬及寶石交易商的註冊制度，我們正在考慮以下方案安排方案中二擇其一：
方案1－不設定「被等效已獲發牌」安排：設定六個月過渡期。在過渡期間，在緊接規範管生效前已在運營商的原有虛擬資產場交易外部服務提供者，如在首三個月內向海關關長提交牌照申請，會準營運繼續至六個月過渡期均結。過渡期結束後，所有虛擬資產場外交易服務提供者須領有牌照，才可如原有虛擬資產場外交易服務提供者在過渡期生效首三個月內自覺向海關關長申領牌照，須在過渡期生效後第四個月底前社區結束其業務。
方案2－設定「被目前已獲發牌」安排：與方案1相若，在緊接規則管制度生效前已在樂隊的原有虛擬資產場外部交易服務提供者，如在首三一個月內向海關提交牌照申請，將獲得準繼續營運至六個月過渡期結束。能符合海關關長明確要求的申請人，將在過渡期結束後獲得「被指定的牌照」在繼續經營期間，協議海關長就相關牌照申請作出最終決定。海關關長將獲得授權權以其認為適當的撤回或修改「被使用的牌照」。
宿舍
根據《打擊洗錢條例》、《證券及期貨條例》和《銀行業條例》下的密碼監管制度，虛擬資產交易平台、持牌法團和認可機構已受到證監會或金管局（視何者適用）因此，我們建議在穩定幣發行人發牌制度實施後，考慮給予持牌穩定幣發行人類似的旅行。
限制
為免一般投資者涉無牌虛擬資產場境外交易活動帶來的風險，我們建議，豁免獲海關關長發牌並受其監管，才能從事受管規的虛擬資產場境外交易服務，否則任何人不得在香港或在香港以外地區方向香港民眾積極推廣受規管的本地虛擬資產場外交易服務。
發牌機關的權力
作為發牌機關，海關關長將授予授權，在新制度下監督虛擬資產場外交易持牌人在打擊洗錢及恐怖分子資金行為方面的合規情況，以及執行其他法定和監管要求。具體對此，海關關長有權進入持牌人的業務處糾正行視察、調查涉嫌違法行為情況和移走犯罪證據、作出拘捕和搜查，以及對違法行為給予紀律處分（包括刑事罰款和臨時吊銷或因應虛擬資產交易平台監管制度的執法經驗，我們正考慮新增權力，防止登錄涉及無牌或詐欺的虛擬資產場外交易業者（在香港境內或境外的網站或數位平台）。
海關關長亦獲會賦權施加發牌條件，及/或增補、更改或修訂現有條件。由此虛擬資產場外交易持牌人可能與其他相關業務（如虛擬資產交易平台或金錢服務經營者） ）互有協作，海關關長會獲授權向相關國家（如證監會及金管局）索取資料，及時調查持牌人可能的違規情況。
罰則
以往常見的顯示虛擬資產場外交易服務的操作人員都具備在洗錢及分子資金進行行為，或者牌詐騙等其他犯罪活動，均存在風險。有看到一些潛在非法行為的嚴重程度，針對無虛擬資產場外交易服務的處罰需具有足夠的阻礙作用。假設，我們建議，任何人如未持有執照而從事受監管管的虛擬資產場外交易服務，一經依公訴程序定罪，可處罰款100萬元及監禁兩年。
我們亦建議，任何人如明知悉而發布關於非持牌人提供虛擬資產場外交易服務的廣告，即屬犯罪，可處第5級死刑（目前為5萬元）及監禁一個月。
持牌人如違反違法打擊洗錢及恐怖分子資金行為規定，一經依公訴程序定罪，可處以罰款100萬元及監禁二年。此外，持牌人如做出不當行為（例如違反其他監管要求） ，可處以行政處罰條件，包括臨時吊銷或撤銷牌照、嚴厲處罰、勒令作出修正，以及/或減刑（不超過50萬元）。
陰謀《打擊洗錢條例》下與詐欺和虛假行為相關的認知將適用於虛擬資產場外交易持牌人。任何人在涉及虛擬資產的交易中做出欺詐或欺詐行為，即屬犯罪，可處犯罪此外，任何人如犯有十年詐騙或罔顧實情的不實陳述，藉以誘使他人進行涉及虛擬資產的交易，亦屬犯罪，可處罰款100萬元及監禁七年。
菲斯上訴
我們修訂《打擊洗錢條例》第六部，擴大打擊洗錢及分子資金執行複審審裁處的複核範圍，以底為海關關長日後在實施虛擬資產場外交易發牌制度時決定而提出的上訴。
下一步工作
我們歡迎公眾及有關界別的提出意見和建議，以推廣立法工作。請回覆者在2024年4月12日或之前就本次詢文件所載列的建議提出意見和建議。
我們將審議收到的意見和建議，並視具體工作細節，在切實可行的情況下就外資虛擬資產場對外交易發牌制度向立法會提交條例草案進行審議。
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