《審慎對待文件》的主要內容和發展是什麼？與之前相關文件的有什麼聯繫？對全球商業銀行監管及加密資產發展又將產生什麼影響？
原文標題《巴塞爾委員會《加密資產的審慎對待》討論文件：內容、影響及啟示》
2021年6月10日，巴塞爾商業銀行監管委員會（巴塞爾委員會）發布《加密資產的審慎對待》討論文件（《審慎對待文件》），對商業銀行的加密資產（crypto-assets）風險敞口的審慎對待公開徵求意見。 《審慎對待文件》的主要內容和發展是什麼？與之前相關文件的有什麼聯繫？對全球商業銀行監管及加密資產發展又將產生什麼影響？本文對以上問題略作分析。
一、《審慎對待文件》的主要內容和發展
主要體現在兩個方面，一是確立了一個加密資產審慎對待的基本分類方法；二是在此基礎上，對不同類別加密資產的審慎對待確立了原則性的量化對待標準。
（一）主要內容
1、基本分類
整體上，《審慎對待文件》將加密資產分為一類加密資產及二類加密資產。具體而言，一類加密資產又分別有a子類加密資產及b子類加密資產。其中，a子類加密資產是指對傳統資產的代幣化（通證化，Tokenised），b子類是指存在穩定機制的加密資產，例如穩定幣。對於不屬於一類加密資產的加密資產均歸屬於二類加密資產，例如比特幣。
2、審慎對待
對於一類中的a子類加密資產，適用不低於被代幣化傳統資產水平的資本要求，並考慮適用額外的資本附加。對於一類中的b子類加密資產，將製定對現有規則的新的指引以覆蓋與穩定機制相關的風險，並考慮適用額外的資本附加。對於二類加密資產，包括比特幣，對其多頭及空頭倉位的最大值適用基於1250風險權重的新的保守審慎對待。
（二）主要發展
1、基於資產實質而非法律結構或技術特徵進行分類
一直以來，關於加密資產的分類，過於強調基於法律結構或技術特徵而進行分類。基於法律結構的分類，典型的是將加密資產分為虛擬貨幣與數字代幣。基於技術結構而進行的分類，典型的是將加密資產分為比特幣、以太等。 《審慎對待文件》則將分類構建於加密資產的資產實質，因為本質上而言，決定加密資產風險的核心也在於資產實質，而非法律結構或技術特徵，這一分類顯然是重大進步。
2、基於資產的實質風險適用資本要求
“同樣的風險，同樣的要求”是巴塞爾體系審慎對待體系的核心原則，將這一原則適用於加密資產勢所必然。一方面，對二類加密資產適用基於1250風險權重的審慎對待，實質上要求銀行對其持有的二類加密資產風險敞口直接扣減資本，是最嚴厲的資格要求，僅僅相對於禁止銀行持有該類風險敞口。另一方面，對於一類加密資產，a子類適用不低於被代幣化傳統資產的審慎對待，本質上是為了防止金融機構利用加密資產技術而進行監管資本要求套利，這一要求非常具有合理性。但需要注意的是，對b子類加密資產《審慎對待文件》實質上沒有提出明確的審慎對待標準，而是原則上提出要對現有的規則制定新的指引，而根據分類，穩定幣包括全球穩定幣正屬於b子類。換句話說，不排除對b子類加密資產適用新的審慎對待要求，而該新的審慎對待要求有可能會低於現有的審慎對待要求，從而對商業銀行持有穩定幣提供經濟激勵。但未來是否會果真如此，尚有不確定性。同時，《審慎對待文件》指出，對整個一類加密資產，也正在考慮是否需要適用額外的資本附加。考慮到加密資產在全球特別是在主要法域其監管法律框架尚不完善，以及加密資產的風險特徵無歷史經驗可資借鑒的事實，考慮對其適用額外的資本附加是與加密資產的潛在風險及當前實踐相匹配的。
二、《審慎對待文件》與之前相關文件的關係
（一）與巴塞爾委員2019年12月發布的加密資產審慎對待文件的關係
1、基本內容
2019年12月，巴塞爾委員會發布了一個主題為《構建一個針對加密資產審慎監管對待方式》的討論文件，以徵集各方有關如何對商業銀行加密資產風險暴露進行審慎監管處理的意見，從而為未來巴塞爾委員委員會構建針對加密資產的審慎監管規則提供支持。
巴塞爾委員會認為，在過去的數年間，加密資產發展迅速。據估計，至2018年1月，加密資產的市值已經超過了8000億美元，儘管相較於全球金融體系，加密資產的市場比例仍然相對較小，且商業銀行對加密資產的風險暴露規模也相對有限，但其絕對規模不容忽視，特別是其迅速發展的趨勢，應引起各方廣泛關注。巴塞爾委員會高度關注加密資產的快速發展，以及對金融系統穩定所帶來的風險，特別是對商業銀行所帶來的挑戰。基於加密資產目前的標準化程度，其目前仍是一個尚未成熟的資產類別。一些類別的加密資產波動性非常強，並對商業銀行帶來了包括流動性風險、信用風險、市場風險、操作風險、洗錢及恐怖融資風險、法律風險、聲譽風險等一系列風險。
同時，儘管加密資產也被一些人稱之為加密貨幣（crypto-currencies），但巴塞爾委員會認為，加密資產並不能提供類似貨幣所具有的各項標準化功能，並且，也很難成為一個儲存價值及交易價值的安全媒介。加密資產並非法定貨幣，也沒有任何政府或公共機構為其提供信用擔保。但巴塞爾委員會認為，如果商業銀行被監管當局許可或者其自身決定獲取及持有加密資產或提供與加密資產相關的服務，商業銀行應當對此類風險暴露採取保守的審慎處理，特別是對於高風險加密資產。為這一目的，巴塞爾委員會發布此討論文件，以徵求各方有關與加密資產審慎監管處理有關的意見，包括：1、在製定加密資產風險暴露審慎監管處理規則時必須考慮的加密資產的特徵及風險輪廓；2、在製定商業銀行對加密資產風險暴露審慎監管規則時必須遵循的一般原則和必須考慮的因素。整體上，巴塞爾委員會有關加密資產的工作安排由三部分構成：1、及時監測有關加密資產的市場及監管發展以及相關發展對商業銀行體系造成的影響；2，通過週期性的數據收集來量化商業銀行直接及間接對加密資產風險暴露的規模；3、評估商業銀行對加密資產風險暴露適當的審慎監管處理具體方式，該處理方式應當考慮不同類別加密資產自身的風險特性。
巴塞爾委員會認為，加密資產相對於傳統資產，其具備以下特徵：1、數字或虛擬特徵。加密資產具有數字或虛擬屬性，不具備物理式的外在存在表現，例如相較於銀行券或硬幣，因此，其典型地通過電子方式進行轉讓、儲存以及交易。 2、依賴加密技術。加密資產主要依賴加密技術以及先進的數學計算技術從而實現將數據轉讓給其意圖轉讓的特定對象，典型的加密技術包括對稱性加密技術（依賴相同的數字密鑰去創造和驗證加密簽名數據）、非對稱加密技術（依賴不同的秘鑰）以及哈西（以驗證數據的真實性）。 3、使用分佈記賬技術。加密資產依賴分佈計算技術或類似技術去管理和記錄信息及數據，其數據庫可以被設計成為一個不受限制的無需許可訪問方式，或者一個必須經許可的訪問方式從而將訪問限制於一組特定的用戶。
同時，加密資產對商業銀行造成的風險暴露主要包括以下具體形式：1、發行直接發行加密資產；2、驗證加密資產交易，例如挖礦；3、直接擁有加密資產，例如投資；4、擁有以加密資產為在下資產的產品，例如持有一個關於交易所交易基金的多頭倉位；5、借錢給投資於加密資產的個人、公司以及金融機構；6、放貸並以加密資產作為貸款抵押物； 7、借款給直接從事加密資產業務的實體，例如加密資產交易所、投資於加密資產的交易所交易基金的基金管理人；8、自營加密資產交易或者加密資產衍生品交易；9、代表客戶從事加密資產交易或者加密資產衍生品交易；10、清算加密資產期貨或加密資產衍生品；13、承銷首次代幣發行；14、為加密資產提供託管或錢包服務；15、在被許可的情況之下，接受加密資產作為儲蓄存款或者發放以加密資產定價的貸款；16、承銷涉及加密資產的證券融資交易；16、從事加密資產與法定貨幣的兌換交易；17、為加密資產損失或失竊風險提供保險；18、將加密資產用於內部或銀行間操作流程，並為由真實資產儲備支持的加密資產提供託管或者提供儲蓄服務。
基於加密資產目前對商業銀行所形成以及潛在的風險暴露具體形式，巴塞爾委員會認為，商業銀行針對加密資產風險暴露的審慎監管處理規則應當囊括以下風險類型：流動性風險、市場風險、信用及交易對手信用風險、網絡及操作風險、法律風險、第三方風險，聲譽風險以及執行風險。同時，在規則的製定過程中，巴塞爾委員會應繼續遵循同類風險同類活動應受到相同對待、簡化處理以及最低標準等三項原則。
2、評析
對比2019年12月發布的討論文件與《審慎對待文件》，主要有三方面聯繫：一是巴塞爾委員會認識到加密資產特別是一類加密資產發展的巨大趨勢和潛力，加密資產作為一種金融創新及金融技術，可以為金融資源優化配置提供有潛力的解決方案，因此，巴塞爾委員會在《審慎對待文件》中對一類加密資產採取了整體上“偏友好”的對待標準。二是巴塞爾委員繼續認識到加密資產所潛在的風險和不確定性，特別是對包括比特幣在內的二類加密資產，因此，《審慎對待文件》在對二類加密資產適用最嚴格審慎對待要求時，對一類加密資產則保留了適用額外資本附加的可能。三是巴塞爾委員會繼續保持對銀行金融創新的開放態度，目前，在銀行、保險、證券以及央行監管當局之間，巴塞爾委員會是最早啟動對加密資產審慎對待研究並取得實質性發展的國際金融監管合作組織，其所取得的進展也必將推動其他領域金融監管國際組織的相關發展。
（二）與國際證監官組織2020年12月發布的《加密資產投資者教育最終報告》（《報告》）之間的關係
1、《報告》的基本內容
（1）加密資產的分類
a、證券代幣（Security tokens）
通常提供權利(例如，以所有權和/或類似於股息權利的形式)。
例如，在融資方面，資產代幣可以在首次代幣發行(ICO)/代幣生成事件(Token Generating Event，TGE)的背景下發行，企業通過發行數字代幣來為其項目籌集資金，以換取法定貨幣或其他加密資產。
典型代幣：Bitbond。
b、用益代幣（Utility tokens）
通常允許代幣持有人獲取（access）利用DLT平台提供的特定產品或服務，只能在該代幣發行人的網絡中使用。非常複雜的法律結構通常用於用益代幣。
典型代表：以太。
c、支付/兌換/貨幣代幣（Payment/exchange/ currency tokens）
通常被稱為虛擬貨幣或加密貨幣。通常不提供權利(如證券代幣或用益代幣的情況)，但用作交換手段(例如，允許買賣由代幣發行者以外的人提供的商品)、用於投機目的或用於儲存價值。
典型代表：比特幣或以太。
“穩定幣”是一種相對較新的支付/兌換代幣，通常由資產支持(由實物抵押品或加密資產支持)，或者以算法穩定幣的形式(算法被用作穩定代幣價值波動的一種方式)。
儘管存在上述分類，但要確定數字資產的性質，仍需要逐案評估，人們必須審查經濟現實，必鬚根據具體事實和情況，並考慮到每個法域的國內法律和監管框架和做法，對每項數字資產進行單獨審查。
（2）首次代幣發行(ICO)
加密資產通常在ICO中出售或拍賣。 ICO在經濟上和組織上都有別於首次公開發行(IPO)。 ICO中的加密資產被稱為代幣，在某些情況下，ICO本身被稱為代幣生成事件(TGE)。 ICO的主要目的是從第三方籌集資金，為一個想法（idea）或商業模式提供資金。 ICO為私人投資者提供了類似於風險投資的投資機會，因為它們的流動性更強，但也涉及更大的風險。
ICO經常包括所謂的“白皮書”，旨在概述計劃中的項目，但它們通常不像證券招股說明書那樣提供關於結構、可比性和信息重要性同等標準和詳細的信息，甚至經常令人困惑。 ICO發行人經常使用各種在線渠道(如網站、消息應用程序和其他社交媒體，如Telegram、Slack、YouTube)宣傳其項目。 ICO發行人經常使用現有區塊鏈上的智能合約來創建和管理他們的代幣，而不是開發一個全新的區塊鏈。
根據具體情況，提供的虛擬硬幣（coin）或代幣（token）可以是證券。如果它們是證券，這些虛擬硬幣或代幣在ICO中的發行和銷售可能受證券法的約束。
ICO中發行的加密資產是高風險投資，ICO的結構使它們特別容易被濫用和欺詐。 2018年對1450個ICO進行的一項審查顯示，271個ICO(約18%)包含抄襲投資文件、保證回報的承諾，或者缺少或虛假的管理團隊。投資者應預料到其高波動性，並考慮其投資完全損失的可能性，特別是在早期實驗項目中。當投資者在ICO中購買代幣時，發行人可能不在投資者的母國。在這種情況下，消費者保護和投資者所在國家的個人數據保護可能不適用。評估與ICO相關的風險的能力需要對ICO本身性質有深入的了解，特別是技術上的理解。 ICO通常發生在金融行業的非監管領域，並利用監管較為寬鬆的法域。一些IOSCO成員國已經對ICO發行人和關聯方採取了監管行動。
（3）風險
與加密資產直接相關的首要或主要風險包括：
市場流動性風險：缺乏流動性或扁平的市場結構削弱了在不影響價格的情況下出售或購買加密資產的能力。退出加密資產市場並將加密資產的價值轉換為法定貨幣可能很困難。
波動性風險：由於缺乏“真正的”標的資產，加密資產的估值和定價都很困難。因此，存在較高的波動性風險，投資者可能遭受較大損失。
交易對手風險：加密資產的所有者可能面臨來自加密資產經紀人、加密交易平台、錢包提供商和其他中介機構的風險。識別和/或定位加密資產的發行人、交易平台、錢包提供者或中介可能很困難，甚至不可能，尤其是在跨境情況下，可能也很難確定適用那種法律。因此，即使投資者擁有債權（請求權，claim），可能也很難起訴發行人或錢包提供商並強制執行其權利。
投資金額部分或全部損失的風險：投資的本金沒有保證，與投資相關的風險可能在加密資產發行人發布的文件中沒有明確說明。
信息披露不足的風險：有關項目及其風險的信息可能缺失、不准確、不完整和不明確。文件可能是高度技術性的，需要復雜的知識才能了解加密資產和/或項目的特徵。
項目風險（Project risk）：在許多項目中，加密資產的價值和穩定性在很大程度上取決於加密資產或ICO背後的項目團隊的技能和勤勉程度。 ICO背後的項目可能無法實現，這最終會使加密資產一文不值。
技術和操作風險，包括網絡安全風險：加密資產還帶有技術和操作風險，例如網絡攻擊或延遲或失敗的交易。這種風險，特別是對正常運作的IT基礎設施的高度依賴，對服務提供商和加密資產交易平台也存在。此外，訪問代碼的丟失可能導致無法轉讓加密資產投資，從而導致資產損失。
欺詐風險：加密資產發行人和投資者可獲得的信息不對稱，而且加密資產證券本身的複雜性使投資者很難理解他們的目的，從而更容易成為欺詐的犧牲品。欺詐者經常利用創新和新技術實施欺詐性的投資計劃。此外，欺詐者可能會通過兜售ICO投資作為進入尖端領域的“機會”來吸引投資者，承諾或保證高投資回報。
缺乏監管的風險：只要加密資產不受監管，持有者既不能從監管中受益，也不能從民事消費者保護法中受益。例如，在託管錢包提供者資不抵債的情況下，沒有存款保護。根據每個加密資產的法律分類，沒有具有法律約束力的對每個加密資產的明確認定標準。
2、評析
對比《報告》與《審慎對待文件》，主要有三方面聯繫：一是分類方法的同中有異，如上所述，《審慎對待文件》採用了徹底的以資產實質為分類標準的分類方法，而《報告》則採用了資產實質與資產功能相結合的分類方法，客觀上導致《報告》的加密資產分類不徹底、不清晰。二是均凸顯了加密資產的風險，《報告》關於加密資產風險的描述既全面，也客觀，但沒有適當區分不同類別加密資產之間的風險差異，而《審慎對待文件》在承認加密資產整體風險的前提下，對不同類別及不同子類之間的風險水平予以了區分，更為科學。三是各自的側重點有所區別，《報告》針對的主要是投資者，其認知和風險承受能力相對較弱，因此風險主要針對交易層面的，而《審慎對待文件》針對的銀行監管機構及商業銀行，其著眼點主要在於宏觀影響方面。
三、《審慎對待文件》的影響
（一）促進加密資產市場的整體發展
商業銀行是金融體系的支柱，巴塞爾委員會發布具體且詳細的《審慎對待文件》以徵求意見，實質上巴塞爾委員會意圖將加密資產納入商業銀行適格投資資產並完善相關風險管理的重要一步。未來，隨著《審慎對待文件》的進一步完善以及最終發布，加密資產將正式成為商業銀行可以合法投資並有效管理的重要資產類別，從而對加密資產的整體發展帶來重大促進。
（二）促進加密資產市場的分化發展
目前，加密資產市場是一個混沌的市場，儘管各類加密資產類別客觀上在資產實質及風險水平上存在重大差異，但由於缺乏明確、有效的監管區分，因此，市場難以對其予以合理區分。 《審慎對待文件》則提供了一個切合實際的加密資產分裂方法及審慎對待標準，將促進市場及全球監管當局對加密資產予以重新審視並區別對待。可以預見的是，隨著《審慎對待文件》確立的標準轉化為巴塞爾體係正式規則的一部分，並在全球主要經濟體成為監管立法的內容，全球加密市場的分化將進一步加速。具體而言，受到《審慎對待文件》“友好”處理的一類加密資產將快速發展，特別是一類資產中的b子類，而被《審慎對待文件》予以最嚴格對待的二類加密資產包括比特幣將被進一步邊緣化，甚至最終被市場“放棄”。
（三）促使全球主要法域調整加密資產監管態度及框架
巴塞爾委員會是全球主要經濟體商業銀行監管當局之間的國際監管合作組織，這就意味著對於巴塞爾委員會商定的正式規則，各成員國有義務在其法域內實施。目前，美歐等主要經濟體已經將加密資產的發行及監管基本納入既有的監管框架，並積極推進自身專門監管框架的立法。但與此同時，也有一些主要經濟體尚未將加密資產予以合法化，或者未完全合法化，也未建立專門的加密資產監管框架。在此背景下，巴塞爾委員會發布的《審慎對待文件》將進一步凸顯巴塞爾委員會成員法域將自身監管框架與商定國際監管標準接軌的必要性和緊迫性。
四、對中國的啟示
（一）國內加密資產的監管政策選擇應考慮外部監管政策和環境的影響
加密資產本質上分佈式賬本技術在金融領域的一種廣泛應用，其本身既有挑戰，也有機遇。目前，全球主要經濟體有關加密資產監管的態度、框架及規則各不相同，在此背景下，產生了兩方面不利影響：一方面，對一些法域產生了負外部性，例如比特幣對中國的影響，儘管比特幣並非在中國國內最早啟動，中國目前已禁止比特幣交易及挖礦，但由於美歐允許比特幣交易，才最終導致中國產生比特幣監管的問題。另一方面，影響監管效果，在全球金融進一步開放，一體化及數字化進一步發展的背景下，一國的國內監管政策效果更容易受到其它法域金融監管政策的影響，包括加密資產，例如穩定幣，即使一個法域禁止在其法域內的穩定幣發行及交易，但其它法域穩定幣發行及交易的合法化，依然可以給前者的金融監管效果帶來重大衝擊，並導致監管套利，嚴重情況下，可能會導致金融活動、金融資源及金融機構向監管偏鬆的法域遷移，從而進一步損害前者的利益。
（二）應當積極迎接加密資產的國際競爭挑戰
金融數字化帶來兩個方面關鍵挑戰：一是央行貨幣的數字化，也就是各國央行發行的央行數字貨幣；二是資產及支付的私人數字化，也就是加密資產。目前，在央行數字貨幣領域，歐洲央行已經在2020年10月2日，歐洲央行發布《數字歐元報告》；2020年3月，英國央行發布《央行數字貨幣：機遇、挑戰及設計》；美聯儲也已經宣布將於今年夏天發布一份關於央行數字貨幣的白皮書。可以很清晰地看到，以上三大央行數字歐元、數字英鎊以及數字美元均已經在開發的路上並明顯加速。在加密資產領域，歐盟、美國、英國已經基本將加密資產納入既有的監管框架，並積極推進專門監管立法。其中，2021年6月7日，英國央行發布《新形勢的數字貨幣》討論文件，就穩定幣的發展及監管公開徵求意見。巴塞爾委員會發布的《審慎對待文件》則進一步反應和增強了美歐對加密資產發展的開放立場。在此背景下，對於加密資產監管而言，無論中國是否願意，都必將面臨美歐加密資產監管選擇及發展對中國金融體系及金融系統穩定帶來的挑戰，某種程度上，這是中國不得不面臨的一個現實國際競爭。因此，對於中國而言，有必要基於不同類別加密資產的風險實質，採取有差別的監管立場和方法，通過自身加密資產的發展來迎接和應對來自美歐的加密資產國際競爭。
（三）加快中國加密資產監管專門立法
加密資產的現實挑戰已經迫在眉睫，在此背景下，中國應當加快加密資產監管專門立法，通過專門立法對加密資產的定義及分類、監管職責配置、金融機構及投資者權利及義務、法律責任等問題予以系統、全面規定，為中國更好應對和管理加密資產的全球挑戰及機遇提供關鍵的法律保障。
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