隨著公眾對更快的支付的需求增加，包括美聯儲在內的中央銀行都需要做出回應，非銀行實體也尋求在促進支付方面發揮更大作用，支付系統正在發生深刻的變化。也有人呼籲美聯儲“參與進來”並發行一種公眾可以使用的中央銀行數字貨幣（CBDC）。 2021年8月5日，美聯儲理事會成員Christopher J. Waller在華盛頓特區美國企業研究所進行了演講，認為美聯儲發行CBDC的理由還不充分。中國人民大學金融科技研究所對該文的核心內容進行了編譯。
隨著公眾對更快的支付的需求增加，包括美聯儲在內的中央銀行都需要做出回應，非銀行實體也尋求在促進支付方面發揮更大作用，支付系統正在發生深刻的變化。也有人呼籲美聯儲“參與進來”並發行一種公眾可以使用的中央銀行數字貨幣（CBDC）。
鮑威爾主席最近宣布，美聯儲將發布一份關於創建CBDC的收益和成本的討論文件。我對這個話題特別感興趣，因為我在過去的20年裡一直從事貨幣理論的研究，並在過去的7年裡研究和撰寫了有關替代貨幣形式的文章。我今天的演講重點是：CBDC是否會解決影響我們支付系統的任何重大問題。與CBDC相關的潛在風險也存在，我將在結尾談到這些風險。但在美聯儲討論的早期階段，我認為首要任務是弄清楚美聯儲是否迫切需要創建一種數字貨幣。我對此持懷疑態度。
在最近關於CBDC的所有熱潮中，倡導者指出了美聯儲數字貨幣的許多潛在好處，但他們往往沒有提出一個簡單的問題：CBDC將解決什麼問題？或者，什麼市場失靈或低效率需要這種特定的干預？經過仔細考慮，我目前還不相信沒有其他舉措能夠比CBDC更快、更有效地解決的現有問題。
在進入討論之前，讓我首先澄清我所說的“CBDC”是什麼意思。簡而言之，CBDC是中央銀行的負債，可用作數字支付工具。我本次將專注於通用CBDC（零售型CBDC），即可以被普通大眾使用的CBDC，而不僅僅是用於銀行或其他特定類型的機構。通用CBDC可能有多種形式，其中一些可以充當匿名的類似現金的支付工具。然而，在這次演講中，我將重點關注基於賬戶的CBDC，國際清算銀行最近將其描述為“在數字時代提供中央銀行資金的最有希望的方式”。需要指出的是，任何此類通用的、基於賬戶的CBDC都可能需要明確的國會授權。
貨幣與賬戶
中央銀行貨幣與商業銀行貨幣
需要注意的是，在我們的日常生活中，我們同時使用中央銀行的貨幣和商業銀行的貨幣進行交易。中央銀行貨幣（即作為美聯儲負債的貨幣）包括公眾持有的實物貨幣和美聯儲銀行持有的數字賬戶餘額。銀行存入這些賬戶的資金稱為準備金餘額，用於清算和結算銀行之間的付款。相反，商業銀行的支票和儲蓄賬戶是銀行的負債，而不是美聯儲的負債。按價值計算，美國家庭和公司每天進行的大部分交易都使用商業銀行的貨幣作為支付工具。
聯邦儲備賬戶和商業銀行賬戶
根據現行法律，美聯儲向商業銀行提供賬戶和支付服務。這些賬戶為數万億美元的日常銀行間支付提供了無風險的結算資產。重要的是，使用中央銀行貨幣結算銀行間支付可促進金融穩定，因為它消除了具有系統重要性的支付系統中的信用和流動性風險。
國會沒有允許美聯儲直接向公眾提供賬戶；相反，美聯儲一直向商業銀行提供賬戶，然後商業銀行向公眾提供銀行賬戶。在這種結構下，商業銀行充當美聯儲和公眾之間的中介。商業銀行賬戶中的資金是數字化的，可用於向家庭和企業進行數字支付，但商業銀行承諾將個人銀行賬戶中的1美元兌換成1美元的現金。簡而言之，銀行將商業銀行貨幣與美元現金之間的匯率固定為一對一。由於大量的監管和監督以及聯邦存款保險，家庭和公司合理地認為這種固定匯率是完全可信的。因此，他們將商業銀行貨幣和中央銀行貨幣視為完美的替代品——它們作為支付手段是可以互換的。商業和中央銀行貨幣之間的這種固定匯率的可信度使我們的支付系統保持穩定和高效。
美聯儲和商業銀行之間的這種職能劃分反映了一個經濟真理：當私營部門公司競爭以盡可能低的成本向消費者和企業提供最高質量的產品時，市場就會有效運作。一般而言，政府應與私營部門競爭，以解決市場失靈問題。
對CBDC的思考
這讓我們回到我最初的問題：只有CBDC才能解決我們當前支付系統的問題是什麼？
難道實物貨幣會消失？正如我之前提到的，擁有可靠的商業銀行貨幣的關鍵是銀行承諾將一美元的數字銀行貨幣轉換為一美元的美國實物貨幣。但如果美元消失，銀行如何兌現承諾？因此，隨著經濟社會變得“無現金”，許多中央銀行正在考慮採用CBDC。取消貨幣是一種政策選擇，而不是經濟結果，鮑威爾主席已經明確表示，美國貨幣不會被CBDC取代。因此，擔心實物貨幣即將消失不能成為採用CBDC的原因。
是不是支付系統的覆蓋面太有限了，而引入CBDC會使支付系統更大、更廣、更高效？在我看來肯定不是那樣。我們現有的銀行間支付服務覆蓋全國，這意味著一家商業銀行的賬戶持有人可以向任何其他美國銀行的賬戶持有人付款。這同樣適用於國際支付——美國銀行的賬戶持有人可以將資金轉移到國外銀行的賬戶持有人。因此，美國支付系統缺乏連通性和地理廣度並不是引入CBDC的好理由。
會不會是現有的支付服務太慢了？一組商業銀行最近開發了一種即時支付服務（實時支付服務，或RTP），美聯儲正在創建自己的即時支付服務FedNowSM，這些服務將在發起付款後立即在美國商業銀行的賬戶持有人之間轉移資金。雖然跨境支付的效率通常低於國內支付，但也在努力改善。在沒有CBDC的情況下，這些創新都在向前發展。因此，促進更快的支付並不是創建CBDC的一個令人信服的理由。
會不會是太少人可以訪問支付系統？一些人認為，引入CBDC可以讓沒有銀行賬戶的人更容易獲得金融服務，從而改善金融包容性。為了解決這個論點，我們首先需要知道沒有銀行賬戶的人口的規模，其次，沒有銀行賬戶的人口是否會使用美聯儲的CBDC賬戶。根據聯邦存款保險公司(FDIC)最近的一項調查，2019年約有5.4%的美國家庭沒有銀行賬戶。 FDIC的調查還發現，大約75%的沒有銀行賬戶的人口對擁有銀行賬戶“根本不感興趣”或“不太感興趣”。如果相同百分比的無銀行賬戶人口對美聯儲CBDC賬戶不感興趣，這意味著略多於1%的美國家庭既沒有銀行賬戶又可能對美聯儲CBDC賬戶感興趣。開發CBDC是覆蓋這1%的家庭的最簡單、成本最低的方式，這對我來說是難以置信的。相反，我們可以更有效地促進金融包容性，例如，通過城市金融賦權銀行項目鼓勵廣泛使用低成本商業銀行賬戶。
是否因為現有的支付服務過於昂貴而需要CBDC？為了回答這個問題，我們需要了解為什麼支付的價格可能被認為是“高的”。在經濟學中，服務的價格通常由兩部分組成：提供服務的邊際成本和反映賣方市場力量的加價。處理付款的邊際成本取決於付款的性質（例如，紙質支票與電子轉賬）、所使用的技術（例如，批量付款與實時付款）以及處理付款時提供的其他服務（例如，風險和欺詐服務）。由於這些因素主要是技術因素，那麼，關鍵問題是CBDC將如何影響銀行對各種支付服務收取的加價。公司可以收取的加價取決於其市場力量，從而取決於其面臨的競爭程度。引入CBDC將在支付服務市場上創造額外的競爭，因為公眾可以使用CBDC賬戶直接通過美聯儲進行支付——也就是說，CBDC將允許公眾繞過商業銀行系統。存款將從商業銀行流入CBDC賬戶，這將迫使銀行降低收費或提高存款利率，以防止額外的存款流出。
然而，在我看來，私營部門的創新可能比CBDC更有效地降低銀行收取的加價。如果商業銀行通過其市場力量賺取租金，那麼非銀行機構進入支付業務並為公眾提供更便宜的支付服務就有了盈利機會。事實上，我們目前正在看到大量非銀行機構進入支付領域。例如，近年來，“穩定幣”已成為支付領域中一種特別重要的產品，穩定幣是數字資產，其價值與一種或多種其他資產相關，例如和主權貨幣掛鉤。如果穩定幣與美元一對一掛鉤並由安全和流動的資產池支持，則它可以作為一種有吸引力的支付工具。如果一個或多個穩定幣能夠發展出龐大的用戶群，它們可能會成為銀行處理支付的主要挑戰者。重要的是，使用此類穩定幣的付款可能是“免費的”，因為發起或接收付款不需要任何費用。因此，很容易想像來自穩定幣的競爭可能會迫使銀行降低支付服務的加價。
請注意，我不支持任何特定的穩定幣——其中一些沒有安全和流動資產的支持。將穩定幣兌換成1美元的承諾並不完全可信，也沒有經過穩定幣的實際運行測試。在穩定幣安全擴散之前，需要解決許多法律、監管和政策問題。然而，我的觀點是，私營部門已經在開發支付替代方案來與銀行系統競爭。因此，美聯儲似乎沒有必要創建CBDC來降低首付租金。
回到CBDC可以解決的可能問題，人們經常認為CBDC的創建將刺激支付系統的創新。這讓我不禁要問：我們是否認為支付領域的創新不足？相反，在我看來，私營部門的創新發生得相當迅速——事實上，比監管機構的處理速度還要快。因此，刺激創新並不是引入CBDC的一個令人信服的理由。
然而，私營部門所追求的創新類型是否是“錯誤”的支付創新類型？當我考慮加密資產（例如經常用於促進非法活動的比特幣）時，我看到了這個論點的一些優點。但CBDC不太可能阻止使用旨在逃避政府監督的加密資產。
問題是政府當局對美國公民的金融交易信息不足嗎？總的來說，政府試圖在個人隱私權與防止非法金融交易（如洗錢）的需要之間取得平衡。例如，雖然政府不會收到有關商業銀行賬戶持有人的所有交易數據，但《銀行保密法》要求商業銀行向政府報告可疑活動。
根據其設計，CBDC賬戶可以讓美聯儲獲得關於CBDC賬戶持有人的金融交易和交易模式的大量信息。美聯儲是否應該出於這樣的原因創建CBDC？我不這麼認為。
問題可能是美元的儲備貨幣地位處於危險之中，需要創建美聯儲CBDC來維持美元的主導地位嗎？例如，一些評論員對此表示擔心，中國CBDC的可用性將損害美元的地位。我認為沒有理由期望世界會湧向中國的CBDC或任何其他國家。為什麼CBDC會促使非中國公司以人民幣而非美元計價其合同和交易活動？此外，我看不出為什麼讓公眾通過CBDC賬戶而不是商業銀行賬戶支付電費將有助於維持全球美元霸權。 （當然，可供美國境外人士使用的美聯儲CBDC賬戶可能會促進美元的使用，但美聯儲CBDC賬戶的全球可用性也會引發與洗錢等相關的嚴重問題）
最後，穩定幣等新形式的私人貨幣是否會對美聯儲執行貨幣政策構成威脅？許多評論員表示，新的私人資金將減少美聯儲政策行動的影響，因為它們將充當相互競爭的貨幣體系。國際經濟學中公認，任何將其匯率與美元掛鉤的國家都會將其國內貨幣政策交給美國並進口美國的貨幣政策。同樣的邏輯適用於任何將匯率與美元掛鉤的實體。因此，與美元掛鉤的商業銀行和穩定幣充當了美國貨幣政策的渠道並擴大了政策行動。因此，如果有的話，與美元掛鉤的私人穩定幣擴大了美國的影響範圍。
在探索了CBDC可以解決的許多可能的問題之後，我得出的結論是CBDC仍然是一種可探尋的問題解決方案。這給我們留下了採用CBDC的更多哲學理由。例如，人們可能會爭辯說，公眾擁有持有無風險數字支付工具的基本權利，而CBDC將以私人發行的支付工具無法做到的方式做到這一點。但是，由於聯邦存款保險，商業銀行賬戶已經為廣大公眾提供了一種無風險的數字支付工具，用於絕大多數交易。
人們還可能會爭辯說，美聯儲應該提供一種數字選擇作為商業銀行系統的替代方案。其論點是，政府不應強迫其公民使用商業銀行系統，而應允許使用中央銀行作為所有人都可以使用的公共服務。然而，正如我之前在演講中所指出的，目前國會授權的美聯儲和商業銀行之間的職能分工反映了一種理解，即政府應該與私營部門競爭，只是為了解決市場失靈問題。自成立以來，這一基本原則一直使美國處於有利地位，我不認為CBDC是例外。
總之，雖然CBDC繼續在美國和其他國家引起巨大興趣，但我仍然懷疑美聯儲CBDC能否解決美國支付系統面臨的任何重大問題。還有與CBDC相關的潛在成本和風險，其中一些我已經提到過。我已經註意到我的信念，即政府對經濟的干預應該只是為了解決重大的市場失靈。美聯儲CBDC的競爭可能會使商業銀行去中介化，並威脅到運作良好的金融體系中的分工。而且，隨著網絡安全問題的增加，CBDC可能成為這些威脅的新目標。我預計CBDC的這些和其他潛在風險將在即將發布的討論文件中得到解決。
來源| The Federal Reserve 作者| Christopher J. Waller 編譯| 孫翼