作者：01元宇宙
2024年12月27日，中國人民銀行發布了《中國金融穩定報告（2024）》（簡稱《報告》）。報告在多處對加密資產領域進行了闡述，重點是關於加密資產的監管。
自2022年10月發布關於發展虛擬資產市場的政策宣言以來，中國香港加密子長市場的發展和監管體系備受關注。在《報告》中，特別用一個段落簡述了香港的加密資產監管模式。
在“第三章非銀行機構及其他”的第三部分“其他行業及新興風險中”，第一關注點即為“加密資產”。
三、其他行業及新興風險
（一）加密資產
各國監管部門持續提升加密資產監管。
加密資產市場經歷2022年一系列風險事件震盪後，2023年價格與交易量明顯回升，年末加密資產全球市值達1.55兆美元，較去年同期成長10.71%。鑑於加密資產對金融體系穩定可能產生外溢風險，各國監管部門不斷加強對加密資產的監管力度，目前全球已有51個國家和地區對加密資產出台禁止規定，部分經濟體已調整原有法律或重新立法規範。美國基於已有的監管法規對加密資產發行人違反《證券法》的行為進行監管，美國證券交易委員會（SEC）曾在2018年到2023年否決了20多個現貨比特幣ETF的申請。在2024年1月批准比特幣現貨ETF上市後，SEC主席表示，這並不意味著SEC批准或認可了比特幣產品，投資者仍應謹慎對待比特幣及價值與加密資產掛鉤的產品有關風險；歐盟批准了《加密資產市場監管法案》，建立了全球首個監管完整且清晰的虛擬資產監管框架，該法案計劃於20 24年底正式實施；英國加速虛擬資產立法步伐，頒布《金融服務和市場法案》，將加密資產納入法案監管範圍；新加坡發布了《穩定幣監管框架》，明確了受監管的穩定幣範圍和發行人條件；日本製定了《資金結算法案》，將穩定幣的發行人限制在持牌銀行、註冊轉帳代理機構和信託公司等機構。
中國香港積極探索加密資產牌照管理。
中國香港將虛擬資產分為兩類進行監管，即證券化金融資產和非證券化金融資產，對虛擬資產交易平台經營者執行特色「雙牌照」制度，即「證券型代幣」適用於《證券及期貨條例」監管及牌照制度，「非證券型代幣」適用於《打擊洗錢條例》監管及牌照制度，從事虛擬資產業務的機構需向相關監管部門申請註冊牌照方可運作。同時，要求匯豐銀行、渣打銀行等大型金融機構將加密資產交易所納入日常客戶監管範疇。
在「第五章宏觀審慎管理」的第一部分「國際金融監理改革及落實進展」中，《報告》提到了巴塞爾銀行監理委員會（BCBS）對加密資產風險的關注、IMF和FSB的監理路線圖，同時用一個專欄闡述了「金融穩定理事會發布加密資產國際監管框架」。
一、國際金融監理改革及落實進展
（一）推動全球銀行業完善監理規則
巴塞爾銀行監理委員會（BCBS）持續進行全球銀行業風險監測與評估，推動巴塞爾協議Ⅲ全面、一致地落地實施。一是定期收集評估成員經濟體關於巴塞爾協議Ⅲ的實施情形。目前，約1/3的成員經濟體已實施巴塞爾協議Ⅲ全部或大部分規則，2/3的成員經濟體計劃於2024年底前實施，其他經濟體於2025年實施。二是分析2023年歐美銀行業風險事件出險原因，總結風險因應的經驗教訓，並公開發布專題報告。第三是重點關注加密資產、氣候相關金融風險和數位詐欺等新型風險。 2023年，發表氣候相關金融風險資訊揭露架構、銀行加密資產風險敞口標準、數位詐欺對銀行業監理及金融穩定的影響等徵求意見稿。
（六）完善加密資產國際監理框架
近年來，加密資產活動日趨複雜，市場波動較大。整體來看，加密資產活動與系統重要性金融機構、核心金融市場、市場基礎設施之間的關聯有限，但隨著加密資產在支付和零售投資等方面應用情境增加，加密資產可能在部分經濟體引發風險。 FSB和相關標準制定機構共同製定了加密資產全球監管框架，基於「相同活動、相同風險、相同監管」的原則指導監管部門應對加密資產相關金融穩定風險。 IMF和FSB制定了監管政策路線圖，以識別應對加密資產的宏觀經濟和金融穩定風險。路線圖整理了與加密資產監管政策框架實施有關的工作，旨在促進全球資訊共享與合作，填補加密資產生態系統快速變化所需資料缺口。
專欄十六金融穩定理事會發布
加密資產國際監理框架
2023年7月，FSB發布了加密資產國際監管框架，針對加密資產和「全球穩定幣」(註1) 提出高階監管建議，旨在提升加密資產行業監管方法的全球一致性，減少監管漏洞、防範監理套利，有效防範金融風險。
一、 兩項監理建議整體原則
一是「相同業務、相同風險、相同監管」原則。若加密資產、「全球穩定幣」業務具有與傳統金融業務相同的經濟功能，且伴隨相同類型的金融風險，則應遵守相同的監管要求。
二是靈活性原則。各經濟體監管當局可以將現有法律法規應用於加密資產產業，也可製定新的法律法規來實施相關監管建議。
三是技術中立原則。各經濟體監管當局應根據加密資產業務的經濟功能和風險特徵進行監管，而非其底層技術。
二、監理建議內容
兩項監管建議針對監管當局、加密資產發行方與服務提供者（註2）提出了具體要求。
（一）《加密資產業務和市場的監測、監督和監管的高級建議》（CA建議）
CA建議共包含9項高階建議。
1.監管權力和工具。監管當局應擁有適當的監管權力、工具及足夠的資源對加密資產進行監管，並能有效執行相關法律法規。
2.全面監管。監管當局應依照「相同業務、相同風險、相同監管」的原則，實施與加密資產風險相稱的全面監管。如製定與其風險、規模、複雜程度和系統重要性相符的監管政策；評估現行監管措施能否應對加密資產引發的金融穩定風險，酌情擴大或調整監管範圍；統一加密資產市場與傳統金融市場的監管標準，充分保護所有相關方的利益。
3.跨境合作、協調與資訊共享。鑑於加密資產的跨境屬性，監管當局應充分考慮其外溢風險，促進國內外高效溝通、資訊共享和磋商，推動監管的一致性。
4.治理框架。加密資產發行方和服務提供者應制定並揭露全面的治理框架，且框架應與其風險、規模、複雜程度和系統重要性及其可能帶來的金融穩定風險相匹配，有明確的問責機制，有識別、處理和管理利益衝突的程序。
5.風險管理。加密資產發行方和服務提供者應建立有效的風險管理架構：能對所有重大風險進行識別、計量、評估、監控、報告和管理；具備信譽良好的管理階層，能對合規問題進行有效監管；建立緊急應變計畫和業務連續性計畫（BCP），遵守反洗錢金融行動特別工作小組（FATF）相關反洗錢要求，保護客戶資產並降低客戶資產受損、被濫用或無法按期兌付的風險。
6.數據管理。加密資產發行者和服務提供者應建立全面的數據管理系統：保障數據的完整和安全，遵守數據安全有關法律法規；及時糾正差錯數據，確保數據質量可靠；能夠全面、及時、準確、持續地報告相關數據資訊；支持跨經濟體數據共享，提高公眾對加密資產的了解。
7.資訊揭露。加密資產發行者和服務提供者應做到充分資訊揭露。揭露的資訊包括經營、交易、管理及產品的風險特徵等必要資訊；託管關係條款、客戶資產的保障措施及託管人破產風險等；技術類重大風險，如網路安全風險及環境氣候風險等。
8.解決加密資產生態系統與金融體系之間聯繫引發的金融穩定風險。監理機關應有效監測加密資產生態系內部及加密資產生態系與其他金融體系之間的相互聯繫，辨識並化解潛在金融穩定風險。
9.全面監管多功能加密資產服務提供者。監管當局應要求服務提供者建構與其整體策略和風險狀況相符的組織管理系統；當服務提供者未遵守現有法規或產生嚴重利益衝突時，應依法採取有力措施；密切防範集中度風險及關聯交易風險，必要時應制定額外審慎監管要求；要求跨境服務提供者共享訊息，防止風險蔓延境外。
（二）《關於「全球穩定幣」監管的高階建議》（GSC建議）
GSC建議共包含10項高階建議，除與CA建議類似的監理權力、治理架構、風險管理等7面要求外，也單獨提出了3項建議。
1.恢復和處置計劃。 「全球穩定幣」應制定合適的恢復和處置計劃，支持在法律框架下進行有序清算或處置，並確保關鍵職能和活動能夠恢復或持續運作。
2.贖回權、穩定性和審慎要求。應針對「全球穩定幣」的發行方或基礎儲備資產，向用戶提供強有力的法律索賠權利或保障，並保證及時贖回：向用戶說明贖回程序、贖回費用和索賠情況，包括在壓力情境如何確保順利贖回；應具備與流通中的穩定幣金額相等的儲備資產，且儲備資產由無抵押、變現簡便且無折損的優質及高流動性資產組成。當發行人破產時，儲備資產的所有權應受到保護；遵守審慎要求（包括資本和流動性要求），有充足流動性來應對資金外流。
3.營運前的監管要求。 「全球穩定幣」應在營運前符合所在經濟體的市場准入要求（如許可證或註冊），並建構必要的適應新監管要求的產品與系統。
三、工作進展與未來展望
跟進會員政策落實。追蹤監管建議發布以來的主要市場和監管動態，總結FSB成員加密資產和「全球穩定幣」高階監管建議實施進度、經驗做法及面臨的問題與挑戰。
評估監理建議執行效果。 2025年底前，與相關國際組織合作評估成員經濟體對監管建議的執行情況，確保監管建議全面、一致實施，並研判是否有必要更新建議。
持續研究完善監理政策。研究多功能加密資產服務提供者的潛在財務風險，根據潛在影響評估是否需要製定額外的監管政策。
擴大實施及監測的範圍。與相關標準制定機構及其他國際組織共同採取措施，推動監管建議在非FSB成員有效執行，降低監管套利風險。邀請具有重大跨國加密資產業務的非FSB成員經濟體加入FSB相關工作小組，以擴大加密資產跨國監測範圍。
在「第五章宏觀審慎管理」的第二部分「主要已開發經濟體實踐」中，《報告》闡述了美國在完善金融監管體系中，「應對加密資產相關風險」。
二、主要已開發經濟體實踐
（一）美國
完善金融監理體系。一是維護銀行體系韌性，因應系統性金融風險。美國財政部、聯準會和聯邦存款保險公司（FDIC）採取了引用系統性風險例外條款等政策措施，穩健處置區域性銀行風險。其間，聯準會設立銀行定期融資計畫（BTFP），提供流動性支援以防範風險在金融體系蔓延。二是管理人工智慧（AI）相關風險。美國議會指出，人工智慧在金融服務的應用已成為金融體系中新興的脆弱性。 2023年，美國國家標準及技術研究院（NIST）發佈人工智慧風險管理框架，作為非強制性的指導文件，探討AI相關風險及其管理。三是應對加密資產相關風險。 2023年，聯準會、美國貨幣監理署（OCC）和FDIC聯合發布了關於銀行機構加密資產風險和加密資產市場流動性風險管理的聲明文件。四是應對氣候變遷相關金融風險。聯準會、OCC和FDIC聯合發布了關於大型金融機構氣候相關金融風險管理原則。
註：
1：全球穩定幣（Global Stablecoins）：在多個經濟體內廣泛應用的穩定幣，且可能在一個或多個經濟體中具有系統重要性。
2：加密資產發行者（Crypto-asset Issuers）：在中心化網路中創造新的加密資產的實體和個人。加密資產服務提供者（Crypto-asset Service Providers）：進行加密資產交易、貸款、託管、做市、錢包等業務的個人和實體。
