基於比特幣背後的技術即區塊鏈技術的各種創新應用發展迅速，世界各國各種公鏈、聯盟鏈與各產業各領域的廣泛結合可謂突飛猛進，區塊鏈技術應用已延伸到數字金融、物聯網、智能製造、供應鏈管理、數字資產交易等多個領域。
一、人民銀行等發布監管通知
2021年9月24日，中國人民銀行網站公佈了中國人民銀行、中央網信辦、最高人民法院、最高人民檢察院、工業和信息化部、公安部、市場監管總局、銀保監會、證監會、外匯局《關於進一步防範和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（以下簡稱《通知》）。
《通知》回顧了人民銀行有關虛擬貨幣監管政策態度，指出針對“比特幣等虛擬貨幣交易炒作活動盛行，擾亂經濟金融秩序，滋生洗錢、非法集資、詐騙、傳銷等違法犯罪活動，嚴重危害人民群眾財產安全”，出台一系列政策措施，其中主要明確了兩點，一是重申對虛擬貨幣的定性。 《通知》再次強調具有非貨幣當局發行、使用加密技術、分佈式賬戶或類似技術、以數字化形式存在等特點的虛擬貨幣，如比特幣、以太幣等，包括泰達幣等所謂穩定幣，均不具有與法定貨幣等同的法律地位，不能作為貨幣在市場上流通。二是明確對有關業務的定性。 《通知》明確指出，虛擬貨幣兌換、作為中央對手方買賣虛擬貨幣、為虛擬貨幣交易提供撮合服務、代幣發行融資以及虛擬貨幣衍生品交易等虛擬貨幣相關業務全部屬於非法金融活動，一律嚴格禁止，堅決依法取締；境外虛擬貨幣交易所通過互聯網向我國境內居民提供服務同樣屬於非法金融活動。
另外，《通知》還強調了“參與虛擬貨幣投資交易活動存在法律風險。任何法人、非法人組織和自然人投資虛擬貨幣及相關衍生品，違背公序良俗的，相關民事法律行為無效，由此引發的損失由其自行承擔；涉嫌破壞金融秩序、危害金融安全的，由相關部門依法查處。”
二、比特幣等不能作為貨幣在市場上流通
《通知》提到的比特幣，又稱為數字貨幣，具有點對點、去中心化、不可篡改等特性，由中本聰開發設計於2009年上線運行，此後數字貨幣逐漸為廣大公眾所熟悉。
美國金融犯罪執法網絡(FinCEN)2013年3月18日發布FIN -2013- G001指導文件，對數字貨幣作了界定，“數字貨幣是一種交換媒介，在某些情況下可以像真實貨幣一樣使用流轉，但並不具有真實貨幣的所有屬性，並且在很多國家都不具有法定的地位。”2017年7月14日至20日，美國統一法律委員會年度會議正在討論中的《虛擬貨幣商業統一監管法案》(Uniform Regulation of Virtual Currency Businesses Act)將“虛擬貨幣”界定為，“以數字表示的價值，用作交換媒介，賬戶單位或存儲價值；不是法定貨幣，不論是否以法定貨幣計價。”
2013年12月5日我國央行等五部委發布的《關於防範比特幣風險的通知》明確比特幣為“網絡虛擬商品”，而不是貨幣，不能作為貨幣在市場上流通。 《通知》再次強調了這一觀點，指出“相關數字貨幣具有非貨幣當局發行、使用加密技術、分佈式賬戶或類似技術、以數字化形式存在等特點的虛擬貨幣，如比特幣、以太幣等，包括泰達幣等所謂穩定幣，均不具有與法定貨幣等同的法律地位，不能作為貨幣在市場上流通。”
2021年4月，人民銀行副行長李波表示，比特幣和穩定幣是加密資產，發揮的主要作用是投資工具，當前很多國家包括中國正在研究對比特幣、穩定幣的監管規則，確保不會造成嚴重的金融風險。 2021年7月，央行副行長范一飛表示，私人數字貨幣的典型代表是比特幣等這樣的貨幣，也包括推出的各種所謂“穩定幣”。這些貨幣本身已經成為一個投機性工具，市場出現了這種情況，也存在威脅金融安全和社會穩定潛在的風險。
三、數字貨幣交易市場累積的風險
目前，全球主要國家都在加快佈局區塊鏈技術發展。基於比特幣背後的技術即區塊鏈技術的各種創新應用發展迅速，世界各國各種公鏈、聯盟鏈與各產業各領域的廣泛結合可謂突飛猛進，區塊鏈技術應用已延伸到數字金融、物聯網、智能製造、供應鏈管理、數字資產交易等多個領域。
但是不可否認的是，一些金融機構或相關企業，繞開傳統金融體系的有效監管，出於各種意圖利用其自身的資金優勢、信息優勢、行業優勢，從事數字貨幣的交易投機甚至違法犯罪活動，對整個金融體系的穩定健康運行造成了威脅，累積了一些風險，具體而言主要有以下幾個特點。
一是數字貨幣可能會變成影子貨幣體系，引發系統性風險，即《通知》提到的“擾亂經濟金融秩序”。數字貨幣是建立在去中心化的基礎上的，沒有中間機構進行監管，同時也沒有國家信用作為後盾，其成功運行建立在人們相信它可以被人接受的前提之下，繞開了傳統金融體系尤其是銀行體系，使得其運行一定程度上處於傳統金融體系之外。數字貨幣不具有法定貨幣的地位，卻可以行使法定貨幣的支付、價值尺度功能，可能發展成為“影子貨幣”。如果其規模不斷擴大，則可能會對現有金融體系造成衝擊，引發系統性風險。
二是數字貨幣易淪為犯罪活動工具，即《通知》提到的“滋生洗錢、非法集資、詐騙、傳銷等違法犯罪活動”。數字貨幣具有匿名性或者說繞開傳統的實名認證體系、不可或者較難追踪以及跨國界、跨地域等特點，易被用於洗錢、支持恐怖活動、支持毒品交易等犯罪活動，給追究相關違法分子法律責任增加難度。如著名的“絲綢之路”網站，允許用戶使用比特幣進行交易，並且採用特殊技術，使得監管機構難以追踪其交易細節，一經推出就受到地下交易者的追捧，滋生大量毒品、非法槍支買賣等非法交易，交易物品涉及毒品、黑槍、信用卡資料、黑客服務和色情服務等，當然最終還是被執法機構摧毀。
三是數字貨幣的分散性使其面臨獨特的消費者保護問題，即《通知》提到的“嚴重危害人民群眾財產安全”。比特幣交易的不可逆轉性意味著，即使有合法的比特幣還款請求，沒有當前持有人的自願轉移，也沒有真正的方法強制將虛擬貨幣資金交給受害方，因為比特幣賬戶具有自主控制，數據由相關主體自行控制的特點。由於沒有中介監督機構，如果需要通過現有法律制度通過司法體系解決案件的則需要配合其他相關措施，對於消費者或者說用戶利益主張的保護存在一定困難。由於數字貨幣的匿名性，消費者遭受財產損失後，即便所有的記錄都存在於區塊鏈系統之中，但卻可能難以鎖定真正的侵權人，也可能難以取證證明財產損失及因果關係等。另外，由於缺乏相關法律法規支撐，當一些中心化的平台倒閉、破產或者遇到欺詐、被盜後，消費者往往難以追回其損失。
四、完善數字貨幣監管的思考
越來越多的國家政府和央行將比特幣等數字貨幣納入本國的監管體系中，但監管尺度和態度立場各不相同。數字貨幣性質的認定一直是法律監管的核心問題。不同的監管機構對其法律屬性的認定不同。 2013年8月，德國宣布承認比特幣的合法地位，並已納入國家監管體系，是世界上首個承認比特幣合法地位的國家。美國國稅局（IRS）將比特幣歸類為應納稅資產；日本將比特幣定義為一種新型支付方式。總體上而言，德國、美國、新加坡、日本等對數字貨幣的監管走在了世界前列。英國、加拿大、澳大利亞、瑞士等國家對比特幣態度友好，認可其積極意義，正著手或已經制定監管法案來規範比特幣行業的發展。出於降低洗錢風險和保護金融科技創新的考慮，另一些國家如俄羅斯、泰國由完全禁止比特幣的使用轉變為放鬆比特幣監管。世界各國和各地區的監管主要體現了以下幾個方面。
面對這些發展與監管問題，監管機構面臨既要維護經濟金融活動的健康運行和良好發展，又能激發數字經濟發展的良好動能的要求。針對《通知》中提到的影響經濟金融秩序、滋生違法犯罪行為以及危害用戶消費者財產安全等問題，我們進行如下思考。
一是規範業務發展和監管協調
加強政策引導和監管協調。區塊鏈技術應用對各行各業都產生深遠影響，但對金融體系的影響是首要的。因此考慮以金融監管部分為主導，結合發展改革部門、網信部門、工信部門以及其他相關部門協調，根據區塊鏈相關技術的發展變化，既要符合金融監管的大局要求，同時也要符合國家網絡安全、數據安全和個人信息保護的要求，還要考慮到相關產業對區域經濟發展、產業經濟發展的具體作用與影響等。具體業務模式上，可考慮確立數字貨幣和區塊鏈技術應用相關行業標準、地方標準、企業標準，適當時機出台國家標準；同時要有針對性地打擊有關違法犯罪行為，落實反洗錢反恐怖融資以及有關資金跨境、外匯管理等監管。
考慮在適當時機建立業務許可製度。包括對有關區塊鏈資產的交易、支付、匯兌、存管、理財、信託、投資等相關業務進行許可證管理。對涉及區塊鏈技術有關的交易活動採用有針對性制度保護投資者權益，打擊欺詐、洗錢、恐怖融資等活動，並適時進一步有針對性採用備案管理、許可准入、反洗錢職責和流程、用戶實名、大額交易限制等方面作出具體規定。
在總結自身監管經驗的基礎上，借鑒域外成熟的監管做法，如紐約州金融服務局(NYDFS)於2015年6月發布了“BitLicense監管框架”；日本、新加坡和我國香港特區等也推出了類似的針對相關業務模式的許可製度，旨在保護消費者權益。這些許可製度，以在比特幣等數字貨幣領域運營業務的公司為監管對象，包含各種合規政策，如必須符合KYC和反洗錢監管規定等。
二是打擊非法投機活動和違法犯罪行為
嚴厲打擊洗錢恐怖融資欺詐等違法犯罪活動。一些數字貨幣交易平台和私人用戶涉及相關洗錢、欺詐、非法外匯交易、貪污賄賂、非法挪用資金等一系列非法活動，對這些行為應予以嚴厲打擊。很多境外監管機關如美國、日本等國都將數字貨幣交易平台、支付公司等中介服務機構作為反洗錢監管重點。據《中國金融穩定報告（2019）》顯示，國內173家虛擬貨幣交易及代幣發行融資平台已全部無風險退出，這次《通知》再次明確境外交易所向境內用戶提供服務也屬於非法金融活動。
積極加強執法監管和司法處置協調。在具體監管中，處理好數字貨幣監管與傳統金融體系、國內金融體係與國際金融體係等不同監管體係對接。在具體執行方面要加強國際監管合作。數字貨幣去中心化的特點要求各國監管機構協同監管。推動成員國之間制定原則性監管法規，推動建立可協調的數字貨幣跨境司法解決機制，加強信息共享與交流，共同打擊數字貨幣跨境有組織犯罪活動。
三是保護企業和用戶合法權益
打擊監管代幣融資保護投資者權益。對於代幣融資的定性，美國、新加坡、新西蘭等有關監管機構將其作為有價證券範疇納入監管範圍。在瑞士，也將代幣分為三種即支付型、證券型和應用型，在相應的監管框架內開展業務。我國已經明確將代幣融資視為非法金融活動。
考慮促進產業發展與規範監管協調。針對融資行為、信息發布或採集行為、智能合約算法及相關服務以及與服務相關的知識產權等相關行為進行持續監管。在適當的時機、適當的地區引入“監管沙盒”，既保護投資者權益又支持金融創新，根據被監管機構的創新能力、風險控制力、運行機制、業務特點、投資者權益保障等，選擇“監管沙盒”的相應模式，既累積監管經驗又維護相關企業合法權益。
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