作者：張春霖；資料來源：比較
編按：2018年川普政府不僅發起了對中國的貿易戰，也在一定程度上改變全球化和自由貿易的進程，本文透過評論川普政府時期的貿易代表萊特希澤的著作，概述了萊特希澤以及其關於自由貿易的理念及其政策主張，或有助於我們更全面深入地解美國未來對全球化和貿易的政策立場。
曾經於2017—2020年在美國川普政府中擔任貿易代表（United States Trade Representative）的羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）於2023年7月出版了一本回憶錄，題為《沒有什麼貿易是自由的：改變政策方向、應對中國挑戰、幫助美國工人》（No Trade Is Free: Changing Course, Taking on China, and Helping America’s Workers. Harper Collins. New York）。這本書旨在回顧他任職四年期間在國際貿易領域所做的工作，並闡述他所秉持的理念和政策主張。全書分為五篇十八章。第一篇的三章具有概論性質，談論若干基本問題，包括美國貿易政策的歷史以及為什麼世界貿易組織（WTO）的成立和運作不符合美國利益。第二篇的七章是全書重點，以中國為主題，首先談為什麼中國對美國是一個戰略對手和威脅，然後介紹他操盤對華貿易戰、與中國談判達成中美第一階段經濟貿易協議的詳細過程，最後提出如何對付中國的政策建議。第三篇的三章以北美貿易關係為主題，介紹了他與墨西哥、加拿大談判並於2018年簽署《美墨加協定（USMCA）》的過程。第四篇談論與世界其他國家的貿易關係，包括他處理與德國、法國、愛爾蘭、日本、印度、韓國、越南等國的貿易關係的過程，以及美國與各國的貿易關係中普遍存在的若干問題。第五篇只有一章，就美國未來的貿易政策全面提出了他的主張。
萊特希澤在本書中闡述的理念和政策主張值得重視。首先，它們在很大程度上也是他與川普的共識。萊特希澤和川普共事四年，配合十分默契。萊特希澤在書中對他的前老闆畢恭畢敬，不吝溢美之詞。他特別提到，每次遇到事情他都能得到川普的有力支持，兩人之間沒有一次不愉快的會議。有傳言說，如果川普在2024年的大選中獲勝，很可能會再次啟用萊特希澤。當然，川普的追隨者許多人也是他的支持，例如川普當年在白宮的幕僚、後來因捲入國會山莊暴亂並在後續調查中蔑視國會而蹲了四個月監獄的納瓦羅（Peter Navarro），就是他的堅定支持者。其次，這些理念和政策主張在民主黨內也不乏支持者。拜登政府的貿易代表戴琦就大致上保留了萊特希澤的遺產，萊特希澤在書中對她也頗多讚賞。因為貿易談判所達成的協議往往需要獲得眾參兩院通過，萊特希澤在民主黨議員中也有廣泛的人脈。依書中介紹，川普的死對頭、眾議院原議長南希-裴洛西，就是萊特希澤的知音。早在1990年代末，兩人在反對中國加入WTO的問題上就持一致觀點。萊特希澤為《美墨加協定》和墨西哥舉行秘密談判的時候，佩洛西雖然正在緊鑼密鼓地主持對川普的彈劾，還是不遺餘力地抽調人馬給萊特希澤提供了有力支持（第14章）。與民主黨陣營內的工會領袖，萊特希澤也維持了良好的合作關係。嚴格來說，在貿易政策方面，萊特希澤真正的對立面不是那個黨派，而是他所說的「自由貿易派」 （free traders）、「全球主義者」 （globalists），即自由貿易和全球化的擁護者，其中尤其包括大部分經濟學家、以華爾街為代表的金融界、跨國公司、以及像沃爾瑪那樣的獲利高度依賴進口的公司。
“美國優先”
萊特希澤在貿易政策上的理念以「美國優先（America Frist）」為最高宗旨。這當然首先是川普在政治上高舉的一面民族主義的旗幟，意思是美國利益優先於別國利益。他們兩人意氣相投，共同的「愛國」熱情是重要紐帶。據書中介紹，早在1987年9月2日，川普就給萊特希澤留下深刻印象。那天，當時40歲的律師萊特希澤無意中看到了川普花費近10萬美元在《紐約時報》等大報包下整版版面刊登的一封緻美國人民的公開信。信中，川普聲稱全世界都在笑話美國的政客，因為他們任憑日本這樣的國家一方面享受美國的安全保護，一方面占美國的便宜。所謂占美國的便宜，指的是美國對日本有巨額貿易赤字（第10頁）。萊特希澤發現，川普對貿易赤字的這種看法與他不謀而合。
不過，「美國優先」的涵義其實遠不只是在美國利益和別國利益之間做出選擇那麼簡單。萊特希澤在書中提到的一個例子有助於說明問題（第303頁）。他說，美國的汽車工業從1994年到2018年流失了17%的工作崗位，實質薪資的下降幅度也大致相同。但是，其中的一個細分市場是個例外，就是「皮卡」（pickup trucks，小貨車）。他說，美國汽車公司的大部分利潤來自美國產的皮卡，而這個細分市場之所以例外，是因為由於歷史原因，皮卡的關稅維持在了25%的高水準。否則這個市場早已被韓國公司拿下了。他和韓國2019年談判成功的新貿易協定可以保證這個關稅稅率2038年之前不會改變（第288頁）。
他這樣做，當然在韓國和美國之間堅持了“美國優先”，保護了美國的工作崗位，但事情不止於此。他同時也在美國的皮卡生產者和消費者的利益之間做了一個選擇。因為美國消費者本來可以花費更低的成本，使用韓國的皮卡車。透過25%的關稅，他事實上向美國消費者徵了一筆隱形的稅賦，轉移給了皮卡的生產者，保住了他們的工作。所以，「美國優先」的含義不僅是美國優先於外國，還包括美國生產者優先於消費者。他在書中也明確反對把消費者置於更優先的地位（第311頁）。
不僅如此，他要給予「優先」地位的並不是所有的美國生產者或美國工人，而僅僅是那些經受不住國際競爭衝擊的工人。大體來說，這主要是那些沒有受過高等教育、在製造業工作的藍領階級和一部分農民。這一點他也說得很清楚（頁24—25）。
這樣的挑戰當然不只是美國才有。任何開放型經濟體，都會出現某個產業和企業在國際市場競爭面前難以維持、不得不做出調整的情況，而這種調整難免會導致工作崗位的損失。因此，不只美國，任何開放型經濟體的政府都會面臨同一個難題：要不要保護這樣的產業和企業？它們當然同樣可以高喊“我國優先”，把這樣的產業和企業保護起來。這樣做也許可以保住工作崗位，政治上還可以給自己戴上「愛國」的光環。但經濟上必須承受的損失就是保護了落後，犧牲了效率。例如上面的例子中，如果從韓國進口皮卡，整個美國經濟中用於皮卡的成本本來可以更低。這個道理萊特希澤雖然不是經濟學家，但也很明白。但他還是很明確地說，必須在效率和工作之間保持平衡，就像在效率和保護環境之間尋找平衡一樣（第23頁）。換句話說，為了保護工作崗位，犧牲效率也可以在所不惜。在這個意義上，「美國優先」的另一個意義是犧牲美國效率來保護一部分美國工人的利益。
貿易赤字
那麼，具體到貿易政策，如何實現「美國優先」？萊特希澤的理念和政策主張的基礎是他對貿易赤字的一種古怪理解。本來，進出口貿易說得簡單一點和所有其他貿易一樣，都是“一手付錢一手交貨”，只要每一筆交易都公平合理，一旦錢貨兩清，買賣雙方便互不相欠了。但是，按照萊特希澤的概念，事情不是這樣。如果某個外國商人和美國商人做生意，一年之中外國商人向美國商人購買了100億美元的貨物，美國商人向外國商人購買了200億美元的貨物，他認為美國就吃了大虧：有100億美元的財富被轉移到了那個外國。換句話說，貿易赤字等於「財富轉移」（頁205、259），或說把錢白給了別人。這還不算，因為那個外國收到了200億美元的鈔票，只買了美國人100億美元的貨物，手上還剩下100億美元的鈔票。於是該國商人就會用這些鈔票向美國投資。例如，把其中50億美元給美國公司，換取這些公司的股份，參與這些公司的分紅，把另外50億美元給美國財政部，換取其債券，獲得其利息。萊特希澤認為，這樣一來美國就讓外國人又佔了一次便宜。因為美國人向外國投資少，外國人向美國投資多，美國就有了負的淨投資，而他認為只有淨投資最多的國家才是最富有的國家（第28頁）。簡單來說，他的帳本上雖然有「收入」和「支出」兩欄，但他眼中看到的只有支出沒有收入。例如，他只看到美國商人給別國支付了200億美元鈔票，卻忘記了他們因此獲得了別國價值200億美元的貨物；只看到別國投資者拿到了美國公司的股份和分紅權，卻忽略了美國公司從別國投資者那裡拿到的資金。
但是，就是對貿易赤字的這種理解構成了萊特希澤主張的貿易政策的基石。他對貿易的看法用他自己的話說就是：「貿易是好的。貿易多一點更好。公平貿易是根本。但貿易平衡是必需」（第319頁）。所謂貿易平衡，就是消除赤字。對他來說，在貿易政策方面落實“美國優先”，首先就是要消除美國多年累積的巨額貿易赤字。
美國作為超級大國，為什麼會有持續多年的巨額貿易赤字呢？萊特希澤分析了許多原因，其中包括美元價值不能像其他貨幣一樣隨貿易平衡情況而漲跌，美國的貿易夥伴大多實行增值稅，對進口徵稅、給出口退稅，而美國以所得稅為主，沒有增值稅，等等。但是，他同時認為，關鍵在於美國的貿易夥伴對美國實行的都是不公平的貿易。有沒有可能出現一種情況，就是美國的貿易夥伴和美國進行的完全是公平貿易，結果美國工人還是沒有競爭力，無法保住自己的工作？如果發生這種情況，美國的貿易政策是應該堅持公平貿易，讓美國工人失去工作崗位，還是應該為了保護美國工人利益而放棄公平貿易？對萊特希澤來說，這種悖論應該是不存在的，因為他的書中沒有提到會出現這種情況。對美國有大額貿易盈餘的國家，都被他指責為對美國實行不公平貿易的「重商主義」（mercantilist）貿易政策，為首的當然就是中國。
他引用劍橋字典，把重商主義定義為透過政府乾預，建立貿易壁壘，鼓勵出口，累積國家財富（頁113）。重商主義是美國在WTO等場合攻擊中國常用的標籤。但在此書中，不僅中國，其他對美國保持貿易盈餘的國家，也都被貼上了這個標籤，例如德國（第263頁）、日本（第273頁）、印度（第281頁）。當然，根據萊特希澤的說法，這些國家占美國的便宜之所以能夠得逞，是因為在川普入主白宮之前的歷屆美國政府都軟弱無能，沒有能夠有效保護美國工人的利益。
市場准入
那麼，具體來說，如何消除貿易赤字呢？他列舉了三種可能的方案（頁317—318）。第一種是巴菲特提出來的，其要旨用中國人的話來說可以概況為“量出為入”，就是給進口商發放某種進口許可，凡進口一定價值的外國貨物，必須有等值的美國貨物出口作為憑據。這樣當然就可以確保進口永遠不會大於出口。第二種方案把矛頭對準外國貿易盈餘形成的美元向美國的回流，支持此方案的人包括2019年提出《為競爭和繁榮維持美元競爭力法案》的兩黨參議員。假設一個國家對美國出口了200億美元，進口了100億美元，手上就會形成100億美元的盈餘。這些美元既然不用於從美國進口，就只能買美國的資產。第二種方案的要害是，當這100億美元回到美國投資於美國資產時，對其徵收某個百分比的市場准入費。例如100億美元購買美國國債，除了一般的國債交易，額外再徵收一筆准入費。這樣就會降低美元的幣值，提高該國對美國保持貿易盈餘的成本，促使其或增加從美國的進口，或減少對美國的出口。第三個方案很簡單，就是對進口徵稅，直到達到貿易平衡。萊特希澤說，這三種方案他都贊同，但他認為第三種方案比較容易實施，效果更容易預測，還能增加財政收入，所以他傾向第三種。
但是，不管哪種方案，都是美國的一廂情願。貿易夥伴不接受怎麼辦？萊特希澤的理念很清楚，就是依托美國的龐大市場，以市場進入相要挾，迫使貿易夥伴讓步。在主要貿易夥伴對美國保持盈餘的情況下，美國尤其擁有更多的籌碼。川普說“貿易戰很容易打贏”，也是這個意思。
萊特希澤在書中介紹的他主持的貿易談判中，他迫使對方做出讓步的基本手段就是以提高關稅相威脅，或者以取消對方已經享有的市場准入相威脅。例如，2017年8月，他的副手帶領的美國代表團與韓國代表團就《韓國自由貿易協定》開始的第一輪談判很不順利。韓國方面態度強硬，美國代表團被氣得差點離場抗議。但是，2018年2月，川普對出口到美國的鋼、鋁製品徵收關稅。因為韓國有大量鋼材出口美國，受到巨大壓力，不得不放下身段回到談判桌。在隨後的談判中，韓國做出了一系列有利於美國減少對韓貿易赤字的讓步（頁287—288）。
以市場准入相要挾，逼迫貿易夥伴讓步，當然是基於美國的經濟優勢。萊特希澤對此並不諱言。他說，「我們需要貿易，但是遠不如其他國家更需要。我們的經濟體量龐大，我們可以生產大部分我們需要的東西」（頁319）。但是，這種做法屬於無視規則的單邊行為。或許也因為如此，萊特希澤很不喜歡WTO，認為WTO的創立和運作都不符合美國的利益（第四章）。其中一個重要原因，就是WTO有一個爭端解決機制，如果這個機制就貿易糾紛做出裁決，即使不利於美國，美國也必須服從執行。他在書中列舉了一系列美國被迫修改法律、改變政策來遵守WTO裁決的例子。簡單來說，有WTO規則管著，美國就不能隨意採取單邊行動。萊特希澤的一大“政績”，就是在川普的堅定支持下，採取措施讓WTO的上訴機構陷入了癱瘓。在他談判達成的一些貿易協定中，他也堅決反對由任何第三方專家組之類的機制來裁決糾紛。他喜歡的機制是，發生糾紛而雙方透過磋商達不成共識時，各自都可以採取進一步的單邊行動；如果一方認為對方的行動是善意，就不准採取報復行動；如果認為對方的行動是出於惡意，可以退出協定。
“策略性脫鉤”
實現貿易平衡，當然首先是和中國實現貿易平衡，因為中國在美國的貿易赤字中所佔份額最大。但是，對萊特希澤來說，中國不僅僅是一個占美國便宜的貿易夥伴，而且還是美國“最大的地緣政治威脅”，是“致命的對手”（（lethal adversary）第205頁），而像歐盟、日本、韓國，雖然在貿易上也占美國的便宜，但地緣政治方面是朋友。所以，對中國的貿易政策，就不只是一個實現貿易平衡的問題。萊特希澤認為，對中國的貿易政策的核心應該是「戰略性脫鉤」（strategic decoupling）（第205頁）。戰略性脫鉤的第一個意義當然是實現貿易平衡，因為美國透過貨物貿易的赤字已經給中國這個對手「轉移」了6兆美元的「財富」。
在川普政府已經對來自中國的進口徵收關稅的基礎上，還有什麼辦法可以實現貿易平衡？他提出了兩個進一步的措施。首先是撤銷中國在美國享有的最惠國待遇，也就是停止和中國的「正常貿易關係」。 1990年代，中國在美國不享有最惠國待遇，中國的貿易地位——其中包括中國出口在美國享有的關稅等方面的待遇——每年都要經過美國國會的辯論和審議。直到2000年10月10日，柯林頓簽署的《2000年美中關係法案》才給予中國永久性正常貿易關係地位（permanent normal trade relations, PNTR），即最惠國待遇。萊特希澤的意思就是要退回這個法案之前的狀態，對中國的貿易地位一年一審，藉此控制中國對美國的貿易平衡。在萊特希澤的書出版之前，2023年1月，阿肯色州參議員科頓（Tom Cotton）和其他幾個參議員就已經聯合提交一份議案，其主旨就是撤銷中國的PNTR。這個議案現在仍在辯論中。不過，萊特希澤認為，光是撤銷PNTR還不能達到貿易平衡，還需要第二個措施，就是對所有來自中國的進口加徵關稅，這一點現在已經進入川普的競選綱領。
但平衡貿易只是萊特希澤提出的策略性脫鉤的八項舉措中的第一項。其他七項是：使美國公司更容易對中國的不公平貿易行為採取行動；降低相互依賴，包括降低從中國的藥品、原材料的進口；降低兩國之間的相互投資；實施強有力的出口控制；停止技術上的相互依賴，包括停止在安全和軍民兩用技術領域的一切合作；在市場准入問題上堅持全面對等原則；立法應對中國試圖影響美國政治和社會的行為。
“公平貿易”
在本書的最後一章，萊特希澤提出了一個面向未來的政策議程。他首先指責過去幾十年來美國的領導人所推行的貿易政策沒有服務於美國人民的利益。他認為現在必須實現一種不同的貿易政策，「在其中，每一個決策的目標都必須是幫助美國勞動人民。經濟效率、低廉價格、公司利潤都是重要的目標，但相對於改善這個國家的普通勞動人民的生活和機會來說，這些目標都應該是第二位的」（頁311）。他進一步指出，拜登政府接手之後，在抵制WTO、維持按301條款對中國徵收的關稅、開始實施產業政策等方面，延續了他和川普確定的政策方向。所以美國貿易政策的大方向已經改變。以這個大方向繼續向前推進，第一位的優先事項當然是對付中國，並實行策略性脫鉤。在此基礎上，他提出了另外五個面向的具體事項。
首先是在國內市場上要求公平貿易，充分利用反傾銷、反補貼、301條款等法律手段，要求貿易夥伴給予對等待遇。其次是在出口市場上要求公平對待。他特別提出，美國擁有世界上最大的市場。任何國家都不可以一方面享有對美國的市場准入，一方面不給予美國以真正的最惠國待遇。如果這種情況不改變，美國必須準備好採取單邊行動，拒絕給予對方市場准入。美國保障自己的權益，就要靠這個政策和傳統對等原則的組合。第三，美國需要大幅修改進口法律，收緊進口方面的環保、勞工權益保護、食品安全等方面的標準。不能允許那些因為在這些方面降低標準而比美國國內產品更廉價的產品進入美國。
以上都屬於他所說的「公平貿易」的範疇。在此基礎，他也進一步提出了另外兩個事項。第四個事項是改善對要害產業的補助政策。他一方面指責別國是重商主義，一方面如此明確主張美國要實行產業補貼，如何確立其合理性？基本邏輯還是「美國優先」：「一般來說，產業補貼不是一件好事情。補貼加劇市場上的低效率，而且由於補貼背後的政治考慮並非總是符合人民的最大利益，經常導致資源的錯誤配置。他舉例說，為了製造F-35戰鬥機，美國必須進口晶片，他認為這樣不行，美國必須自己製造，而這沒有政府支持是做不到的。 （第316—317頁）。此外，第五個事項還是用徵收關稅的手段來平衡貿易，不僅對中國，對其他和美國有大額貿易盈餘的國家也是如此。川普現在的競選綱領中也已經包括對所有進口加徵關稅。
所以，對萊特希澤來說，「公平貿易「其實只是手段，」美國優先「才是目的。用公平貿易的手段能解決的問題，就在公平貿易的旗幟下解決；解決不了的，就直接採取反公平貿易的手段來解決，例如產業補貼、單邊徵收關稅。
幾點評論
萊特希澤所主張的貿易政策方向，當然是一種反自由貿易、逆全球化的方向。他說沒有什麼貿易是自由的，意在主張一種不自由的貿易。但是，如果川普贏得了2024年的大選，這很可能就是美國未來四年的政策方向。即使哈里斯勝出，在貿易政策上是否仍會像拜登政府一樣，延續萊特希澤時代確立的貿易政策，現在也不清楚。不過，也有樂觀的意見。在2024年9月10日由WTO和美國彼得森國際經濟學研究所（Peterson Institute for International Economics）聯合舉辦的一個論壇上，彼得森研究所所長亞當-珀森（Adam Posen）發言就認為，美國用不了幾年就會重回自由貿易和全球化的世界潮流。在美國，彼得森研究所屬於萊特希澤所說的「自由貿易派」「精英」雲集的重鎮。珀森做出如此樂觀的預測依據何在，他沒有解釋。但是，有一點比較確定的是，萊特希澤主張的這套雖然表面上看起來無比“愛國”，充滿了對底層“勞動人民”的人文關懷，與東西海岸的“精英”和高談闊論的經濟學家形成了鮮明對照，其實是“損人不利己”，很難長久。
萊特希澤和川普喊的最響的口號，就是保護美國「勞動人民「的利益，也就是保護那些受到自由貿易和全球化威脅的美國勞動者的工作崗位，其中包括在製造業就業的工人和一部分農民。地理上說，這些工作集中在美國的中西部地區（heartland）而不是東西海岸。那麼，他們任職期間發動了對中國的貿易戰，對來自中國的進口提高了關稅，後來一直維持沒有降低，這些貿易保護主義措施是否真的保護了這些地區的工作？
2024年1月，麻省理工學院的著名經濟學家David Autor和來自世界銀行、蘇黎世大學、哈佛大學的三位合作者共同發表一篇工作論文①，並發表了他們的一項研究成果。他們分析美國的就業數據後發現，到他們進行研究的時候為止，川普政府在2018—2019年發動貿易戰期間對來自外國進口加徵的關稅對中西部地區受保護行業的就業既沒有正的也沒有負的效應；來自外國的報復性關稅則對農業就業用明顯的負效應，而且美國採取的補償性措施並不能抵償這些負效應。
不僅如此，美國消費者和美國「勞動人民」中的其他部分也為貿易戰付出了不小的代價。美國經濟學家和政策研究者對此也做了大量研究和估算②。例如，根據國會預算辦公室的一項研究③，川普2018年1月到2020年1月加徵的關稅造成的美國產出損失和消費品價格升高給消費者帶來的損失合計為2020年平均每個家庭1277美元。 Tom Lee 和Jacqueline Varas於2022年完成的研究④認為，川普政府以232條款對美國進口的鋼、鋁製品加徵的關稅和按301條款對來自中國的進口加徵關稅給美國造成的稅收方面的總成本為511億美元。 Mary Amiti等人的研究⑤則發現美國人的福利總損失為3%。
這些研究成果的意思，當然並不是說對美國中西部那些因技術進步和全球化衝擊而陷入困境的普通工人和農民的苦難，不值得關注；也不是說自由貿易和全球化的政策不需要調整。自由貿易、全球化必須比過去更包容、更強調平等，這在全球範圍內早已成為共識。 WTO於2024年9月發布的《世界貿易報告⑥》就以此為主題。但是，正如該報告所強調的，儘管實現這樣的目標並非易事，但貿易保護主義並不是一個選項（第13頁）。
註解
①https://www.nber.org/papers/w32082。
②請參閱卡托研究所的綜述，https://www.cato.org/blog/americans-paid-trump-tariffs-would-do-so-again。 ③https://www.cbo.gov/system/files?file=2020-01/56020-CBO-Outlook-Chapter2.pdf。 ④https://www.americanactionforum.org/research/the-total-cost-of-tariffs/。 ⑤https://libertystreeteconomics.newyorkfed.org/2019/05/new-china-tariffs-increase-costs-to-us-households/。
⑥https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/wtr24_e/wtr24_e.pdf。
當然，對萊特希澤來說，貿易保護主義也不是完全沒有贏家：David Autor等人的研究也發現，受到進口關稅影響的中西部地區的居民在貿易戰之後確實變得更容易在2020年大選中投票支持川普和共和黨議員。
讀萊特希澤的這本書，一個非常強烈的感受是，「美國」不是鐵板一塊。在很多方面，美國是一個高度分裂的國家。雖然對中國的敵意今天好像已經是共識，但只是很淺層次的共識。例如在貿易政策方面，像萊特希澤、佩羅西這樣的人在20世紀90年代就反對美國支持中國加入WTO，只是那時在對華政策上他們的意見沒有佔上風。今天，美國既有科頓那樣的主張撤銷PNTR的極端“鷹派”，也有大量對此持反對態度的溫和派。就思想觀念而言，像萊特希澤這樣的自由貿易的堅定反對者和他所指責、蔑視的自由貿易派、全球主義者在許多重大問題上的觀點和立場經常大相徑庭。所以，「美國」對自由貿易持什麼態度，其實取決於美國的哪些人主導其貿易政策。
